Большинство БПГПМ не занималось планированием, действительно необходимым для выявления и борьбы с причинами упадка городов. Их члены посещали бесчисленные заседания и поддерживали стратегии, выливавшиеся в прожектёрство, в результате чего составлялся подробный перечень традиционных программ, подлежащих исполнению традиционными профильными ведомствами в присущей им не менее традиционной манере, которая фактически и привела к появлению трущоб.
Местные жители не получали от бюро поддержки городских программ модернизации необходимой информации, которая позволила бы им проанализировать уже разработанные планы или инициировать собственные планы, как того требовал Минжилстрой. В лучшем случае эта информация была поверхностной. В худшем случае они не получали даже копий официальных документов Минжилстроя.
Большинству граждан не было известно о своём праве на возмещение расходов, понесенных в связи с их участием в процессе (напр., присмотр за детьми во время отсутствия родителей дома, транспортные расходы и т.д.). Вопрос об обучении местных жителей, что помогло бы им ориентироваться в лабиринте взаимоотношений федеральных и муниципальных властей, вообще не рассматривался БПГПМ в большинстве случаев.
Во многом благодаря изложенным выше выводам, Минжилстрой стал по-новому подходить к гражданскому участию. Хотя требования к семидесяти пяти получателям гранта в рамках «второго этапа» программы «образцовых городов» не изменились, специальный бюллетень Минжилстроя на двадцати семи страницах, посвящённый гражданскому участию, неоднократно поддерживал идею распределения полномочий между муниципальными властями и гражданами. Он также призвал БПГПМ экспериментировать с субподрядами, по которым объединения местных жителей могут нанимать технических специалистов, которым доверяют.
Совсем недавно, в феврале 1969 г., были опубликованы результаты оценки, проведенной частной фирмой «О-Эс-Ти-Ай», которая заключила с Бюро экономической конъюнктуры контракт на оказание технических консультаций и обучения граждан, задействованных в программах «образцовых городов» на северо-востоке страны. Отчёт «О-Эс-Ти-Ай», направленный в БЭК, подтверждает результаты приведенного выше исследования. Кроме того, в нём указывается:
Практически ни в одной структуре «образцовых городов» участие граждан не означает подлинно коллективного принятия решений с тем, чтобы они могли считать себя «партнёрами по программе». …
В общем граждане считают невозможным оказать существенное влияние на процесс комплексного планирования. В большинстве случаев штатные планировщики БПГПМ и планировщики из существующих учреждений осуществляют фактическое планирование, а граждане выполняют второстепенную роль наблюдателей и прежде всего безотказных «соглашателей» с выработанным планом. В тех же случаях, когда граждане непосредственно отвечают за разработку программных планов, допустимые сроки и предоставленная в их распоряжение материально-техническая база недостаточны для того, чтобы они могли сделать нечто большее, чем просто воспользоваться самыми традиционными подходами к проблемам, которые они пытаются решить.
В целом практически никакого внимания не уделялось тому, чтобы заручиться дальнейшим участием граждан на этапе выполнения плана. В большинстве случаев традиционные ведомства рассматриваются в качестве исполнителей программ «образцовых городов» и лишь несколько механизмов было разработано с целью стимулирования организационных перемен или изменений в способе осуществления программ в рамках данных ведомств или обеспечения влияния граждан на данные ведомства в процессе реализации ими программ «образцовых городов»... По большому счёту за людей опять принимают решения. В большинстве случаев основные решения по планированию принимаются персоналом БПГПМ и утверждаются чисто формально их руководящими советами.
3.6. Партнёрство
На этой ступеньке лестницы власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими. Они договариваются о распределении обязанностей в вопросах планирования и принятия решений через такие структуры, как совместные руководящие советы, плановые комитеты и механизмы разрешения тупиковых ситуаций. После того, как основные правила установлены с помощью компромиссных решений, они не подлежат одностороннему изменению.
Наиболее успешно партнёрские отношения развиваются там, где местные активисты подотчётны гражданам, которых представляют и пользуются их широкой поддержкой, а также там, где группа граждан располагает финансовыми ресурсами для оплаты работы своих активистов, которая отнимает массу времени и сил, и там, где граждане имеют возможность нанимать (и увольнять) собственных специалистов, юристов и организаторов-общественников. При таких условиях граждане действительно могут более или менее продуктивно влиять на итоговый план (но до тех пор, пока обе стороны считают полезным поддерживать партнёрские отношения). Как сказал один общественник: «Это как войти в мэрию со шляпой на голове, а не в руках.»
В программе «образцовых городов» примерно только пятнадцать городов из общего количества семидесяти пяти участников так называемого первого этапа смогли достичь существенного разделения полномочий между властями и жителями. Во всех этих городах, кроме одного, именно благодаря требованиям рассерженных граждан, а не инициативе городских властей, были достигнуты договорённости о разграничении полномочий. Все переговоры были инициированы гражданами, которых привели в ярость предложенные до этого формы участия. Но они были не только возмущены, но и достаточно искушены теперь, чтобы не попасться на прежние уловки вновь. Они пригрозили, что будут препятствовать выделению гранта на планирование городу. Они посылали делегации в Министерство жилищного строительства и городского развития в Вашингтон. Они не выбирали выражений. Переговоры велись в атмосфере подозрительности и злобы.
В большинстве случаев разделения полномочий добивались сами граждане — города добровольно на это не соглашались. И здесь нет ничего нового. Поскольку те, кто имеет власть, обычно хотят и дальше ею распоряжаться, бесправным массам всегда приходилось её вырывать у власть имущих.
Такого тесного сотрудничества, например, добились путём переговоров жители показательного района Филадельфии. Как и большинство претендентов на грант в рамках программы «образцовых городов», Филадельфия написала свою заявку на 400 страницах и хотела быстро её обсудить на поспешно созванном совещании представителей района. Когда присутствующим предложили поддержать документ, они гневно возразили, указав, что городские власти не проконсультировались с ними при подготовке этой пространной заявки. Один из представителей района пригрозил организацией массовых акций протеста, если город не согласится дать гражданам несколько недель на тщательный анализ заявки и внесение в неё необходимых поправок и изменений. Чиновникам пришлось согласиться.
На следующем собрании представителям городских властей был вручен новый вариант текста с внесенными поправками о гражданском участии, которые теперь предусматривали веское соглашение о разделении полномочий вместо неопределённой консультативной роли, отводившейся гражданам. Гражданская редакция текста была включена слово в слово в официальный вариант филадельфийской заявки (вместе с новой вводной главой, также написанной гражданами, в которой вместо старого покровительственного подхода городских властей к существующим проблемам присутствовал реалистический анализ всех слабых и сильных мест, а также потенциальных возможностей района). Соответственно был обновлён плановый комитет при филадельфийском бюро поддержки городской программы модернизации: пять из одиннадцати мест в нём достались объединению местных жителей, которое называлась Совет Северной Филадельфии (ССФ). Совет получил субподряд от БПГПМ на более чем 20 тыс. долларов в месяц, которые он использовал на поддержку местной общественной организации, на зарплату организаторам-общественникам, проектировщикам и другим специалистам. ССФ имеет право разрабатывать собственные планы, участвовать в совместном планировании с комитетами БПГПМ и пересматривать планы, разработанные муниципальными органами управления. Ни один план, разработанный БПГПМ, не может быть представлен мэрии без предварительного рассмотрения и согласования с Советом Северной Филадельфии в силу его права вето. Представители ССФ (который
