С учетом вышесказанного, потребность проведения аудита впервые возникла ввиду возможного существования конфронтации интересов, мотивов и целеполагающих установок владельца собственности (принципала) и временно управляющего ею (агента). Отсутствие элементов контроля со стороны собственника де факто означает декомпозицию понятия собственности на составные элементы: элемент владения, играющий номинальную роль, и элемент распоряжения, где решающая роль в принятии решений, оказывающих влияние на судьбу объектов собственности, принадлежит субъекту, не располагающему фактическими правами владения.
Избежать появления подобного рода декомпозиции можно путем осуществления владельцем объектов собственности контрольных процедур, вне зависимости от того, будут ли подобные процедуры совершаться владельцем непосредственно либо же специализированными институтами. При такой концепции индивидуализированной собственности предполагается гармоничное комбинирование категории «властные полномочия» и категории «контрольные процедуры».
Логическое отступление от сферы государственного финансового контроля и экскурс в положения экономической теории, касающиеся частной собственности, неслучайны, поскольку сущность рассмотренного выше конфликта интересов «принципала – агента» актуальна не только применительно к отдельно взятой организации, но и в рамках любой функционирующей хозяйственной системы (в том числе системы государственных финансов и государственной собственности). С точки зрения государственной собственности в возможном конфликте движущих мотивов представлены две группы интересов. Первая из них – интересы управляемого предприятия (принципала – носителя права государственной собственности), которые, как правило, выражаются в достижении более высоких производственных показателей, достижении какого-либо социального эффекта или получении прибыли. Вторую группу представляет персональная заинтересованность нанятого государственного управляющего (агента).
Несмотря на то, что государственное предприятие может принимать участие в коммерческой и производственной деятельности, каждый управляющий, в чьем ведении находится государственная собственность, не является предпринимателем (в традиционном понимании), а по сути своей является чиновником.
В процессе управления вверенной ему государственной собственностью управляющий стремится ориентировать свою деятельность на экономические интересы предприятия (повысить показатели производительности, увеличить прибыльность или в случае, если предприятие не ориентировано на получение прибыли, а, например, на достижение социального эффекта, то минимизировать расходы). Однако, несмотря на это, государственный управляющий в долгосрочной перспективе не может постоянно в полной мере удовлетворять интересам предприятия, рано или поздно неизбежно в силу различных факторов (как личных интересов управляющего, так и независимо от его воли) наступит момент, когда принимаемые им решения перестанут оказывать позитивное влияние на деятельность предприятия.
В силу существования этой объективной данности обществом должны быть предусмотрены специализированные институты и механизмы, позволяющие минимизировать негативные последствия вышеописанного конфликта интересов в случае его возникновения. Проблема соотношения контроля и власти может удовлетворительно решаться только с развитием института индивидуализированной собственности и сопутствующих ему механизмов. Более того, экономические власть и контроль должны гармонично сочетаться в рамках системы прав собственности, существующей в хозяйственной организации (в широком ее понимании).
Решение проблемы конфликта интересов шире традиционно обсуждаемого в экономической литературе соотношения между экономическим (т. е. ориентированным на прибыль) и бюрократическим управлением. По сути оно находится в плоскости определения теоретической трактовки понятия «государственный аудит».
Многие исследователи полагают, что государственный аудит является формой государственного финансового контроля, цель которой заключается в том, чтобы комплексно оценить итоги деятельности исполнительных органов власти. В соответствии с этой точкой зрения государственный аудит представляет собой подкласс государственного финансового контроля и, по сути, не выполняет свои специфические задачи.
Анализируя различные источники экономической литературы можно встретить диаметрально противоположные точки зрения ученых и специалистов на место, занимаемое государственным аудитом в системе государственного финансового контроля. В результате проведенного в рамках данного исследования анализа представляется возможным сделать вывод о том, что основополагающей установкой государственного аудита как институциональной категории является обеспечение сохранности государственной собственности и контроля реализации прав собственника (государства) в процессе ее эксплуатации. Государственный аудит выступает гарантом недопущения или выявления неправомерного расходования или размещения государственных ресурсов.
Исходя из приведенного выше обоснования понятия аудита для организации, данного институциональной теорией, представляется невозможным не согласиться с авторами, исключающими понятие «государственный аудит» из «государственного финансового контроля», под которым понимается общее направление деятельности государства (в лице его органов) по контролю за финансами.
В этом случае ученые определяют государственный аудит как самостоятельный независимый институт.
Однако многие авторы считают, что институт государственного аудита, наделен только правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти. Исходя из этого формируется расширенная трактовка этого понятия, когда «государственный аудит» охватывает всё, что относится к системе внешнего, независимого публичного контроля за деятельностью органов государства по управлению общественными ресурсами.
В России органами государственного аудита являются Счётная палата РФ и контрольно-счётные органы субъектов РФ и местного самоуправления, но к сожалению они в своей функциональной деятельности просто дублируют задачи внутреннего государственного финансового контроля и поэтому не решают по существу не решают свою главную задачу – предоставление всем заинтересованным лицам полной и достоверной информации, независимых от политических взглядов результатов анализа и объективных рекомендаций о том, как лучше всего использовать общественные ресурсы, какие риски при этом следует учитывать. При этом у большинства органов, осуществляющих данную форму контроля, объект ограничен определённой сферой государственных финансов.
Таким образом, объект государственного аудита шире, он носит не ведомственный, а общегосударственный характер и включает в себя контроль за всеми решениями, приводящими к определённым финансовым операциям. Соответственно объектом государственного аудита становятся не только финансовые средства и имущество государства, но и экспертиза проектов нормативных правовых актов, экспертиза финансовых и иных результатов, достигнутых в ходе исполнения бюджета, а также оценка прогнозов и направлений развития как отдельных отраслей экономики и регионов, так и страны в целом.
Необходимая и минимально достаточная задача государственного аудита как части системы общественного контроля состоит во вскрытии отступлений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности, результативности и экономичности управления национальными ресурсами, включая бюджет, государственную собственность и интеллектуальные ресурсы.
Таким образом, формируется новая трактовка государственного аудита как «системы внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными), которая является одним из современных институтов государственного контроля».
Экономисты, придерживающиеся такой теоретической трактовки понятия «государственный аудит»[12], считают что дееспособный, современный, обладающий уникальными информационными ресурсами институт государственного аудита должен выполнять как регулятивные, так и конструктивные функции, помогая государству и обществу в проведении эффективных институциональных изменений.
Для целей проводимого научного исследования принципиально важно придерживаться такой теоретической платформы, которая не только разводит понятия «внешний государственный контроль» и «государственный аудит», но и закрепляет за ними разные функциональные ниши экономических отношений и инструменты их реализации.
Мы исходим из того, что внешний государственный финансовый контроль является составным элементом единой системы финансового контроля в государстве, и его
