В силу приверженности принципу равенства перед законом и борьбы против всяких закрепленных законом привилегий либерализм оказался тесно связанным с движением за демократию. В девятнадцатом столетии в борьбе за конституционность правления либеральное и демократическое движения бывали зачастую неразличимы. Но поскольку эти доктрины, в конечном итоге, имели в виду разные цели, различия между ними становились со временем все заметнее. Либерализм интересуется функционированием правительства, и прежде всего ограничением его власти. Демократию интересует вопрос, кто направляет правительство. Либерализм требует ограничения всякой власти, в том числе и власти большинства. Для демократии мнение большинства стало единственным критерием законности правления. Различие между принципами сделается яснее, если рассмотреть их противоположности: авторитаризм (для демократии) и тоталитаризм (для либерализма). Каждая из двух систем совместима с противоположностью другой системы: демократическая власть может быть тоталитарна, и можно представить, что авторитарное правительство будет проводить либеральные принципы.
Таким образом, либерализм несовместим с неограниченной демократией, так же как и с другими формами неограниченного правления. Он предполагает, что даже власть представителей большинства должна быть ограничена либо конституционным законом, либо общей направленностью общественного мнения, которое должно эффективно ограничивать законодателей.
Хотя последовательное применение либеральных принципов ведет к демократии, демократия может сохранить либерализм только до тех пор, пока большинство воздерживается от предоставления своим сторонникам особых, недоступных для всех граждан преимуществ. Инструментом такого самоограничения могло бы стать собрание представителей, власть которого ограничена только принятием законов в смысле общих норм справедливого поведения, по поводу которых существует согласие большинства. Но для этого мало пригодно собрание, привыкшее направлять и контролировать правительство. Но маловероятно, что большинство в представительном собрании, соединяющем подлинную законодательную и правительственную власть, которое, в силу этого, не ограничено в своей деятельности никакими законами, которых оно само не смогло бы изменить, будет руководствоваться общими принципами. Гораздо вероятней, что оно будет составлено из коалиций различных организованных интересов, которые займутся предоставлением друг другу особых привилегий. Если, как это обычно в представительных органах с неограниченными полномочиями, решения принимаются в результате обмена особыми привилегиями между различными группами, и если формирование дееспособного большинства зависит от такого обмена привилегиями, почти непредставимо, что власть будет использована исключительно в общих интересах.
Но если почти не вызывает сомнений, что неограниченная демократия со временем отбросит либеральные принципы в пользу дискриминационной политики, направленной в пользу групп, поддерживающих большинство, то сомнительно и то, что отбросив либеральные принципы демократия сумеет надолго сохранить себя. Если правительство решает слишком большие и сложные задачи, при которых нельзя руководствоваться решениями большинства, власть неизбежно попадет в руки бюрократического аппарата, все менее доступного демократическому контролю. Не так уж маловероятно, что отказ от либерализма приведет в конечном итоге к исчезновению демократии. В частности, мало сомнений, что та разновидность регулируемой экономики, к которой, видимо, тяготеет демократия, может быть эффективной только в условиях авторитарного правления.
14. Служебные функции правительства
Требуемое либеральными принципами прямое ограничение власти правительства функцией контроля за соблюдением общих норм справедливого поведения относится только к праву на насилие. Но правительство может использовать предоставляемые ему средства и для оказания множества услуг, которые не предполагают никакого насилия, если не считать принуждения к уплате налогов; и если не считать «крайних» либералов, желательность государственных инициатив никогда не подвергалась сомнению. Правда, в девятнадцатом века такого рода функции государства были традиционны и имели малое значение, а поэтому либеральная теория и не обсуждала соответствующие проблемы, а просто подчеркивала, что лучше, когда соответствующие услуги оказывает не центральное правительство, а местные власти. При этом руководствовались тем соображением, что центральное правительство может стать слишком могущественным, а конкуренция между местными властями может оказаться эффективным средством контроля за тем, чтобы развитие этих услуг шло в желательном направлении.
Общий рост благосостояния и появление в результате этого новых притязаний привели к чрезмерному росту такого рода услуг и сделали необходимым выработку гораздо более ясного отношения к ним, чем имел классический либерализм. Нет сомнений, что существует множество разных услуг, называемых экономистами «общественные блага», которые отличаются высокой полезностью, но не могут быть предоставлены рынком, поскольку они приносят пользу всем и каждому и не позволяют переложить издержки только на тех, кто готов за них платить. Начиная с элементарных задач защиты от преступности или предотвращения массовых инфекций и других медицинских услуг и кончая множеством разнообразных проблем, особенно остро проявляющихся в больших городских агломерациях, требуемые услуги возможны только за счет налоговых средств. Это означает, что если эти услуги вообще нужны, то по крайней мере их финансирование, а может быть, и предоставление следует в целом передать в руки агентств, имеющих право собирать налоги. Из этого не следует, что правительству дано исключительное право на оказание этих услуг, и либералы должны стремиться к тому, чтобы когда откроют способ предоставлять аналогичные услуги частным образом, соответствующие возможности оказались бы доступны. Им следует также придерживаться традиционной либеральной установки — лучше, когда услуги оказывает не центральное правительство, а местная власть и за счет местных налогов, поскольку при этом сохраняется хоть какая-то связь между налогоплательщиками и получателями услуг. Либералы не развили никаких других принципов управления политикой в этой широкой и все более важной сфере.
Особенно ярко неспособность применить общие принципы либерализма к новым проблемам проявилась в ходе развития современного государства благосостояния. Хотя немалую часть его целей можно было бы достичь в рамках либеральных принципов, но для этого потребовался бы медленный процесс экспериментирования; желание немедленно достичь результатов привело к повсеместному отказу от либеральных принципов. В частности, хотя было возможно обеспечить предоставление услуг социального страхования посредством истинно конкурирующих институтов страхования, и, более того, в рамках либеральной схемы можно было бы каждому обеспечить гарантированный минимум дохода, решение обратить все дело социального страхования в государственную монополию и использовать весь созданный для этого административный аппарат как механизм перераспределения доходов повело к последовательному росту госсектора и — как следствие — к неуклонному сокращению сектора, в котором господствуют принципы либерализма.
15. Позитивные задачи либерального законодательства
Мало того что традиционная доктрина либерализма спасовала перед новыми проблемами, не удалось выработать достаточно ясную программу развития правовых рамок, обеспечивающих сохранение эффективного рыночного порядка. Для успешного функционирования системы свободного предпринимательства недостаточно, чтобы законы отвечали обозначенным выше отрицательным критериям. Нужно также, чтобы их положительное содержание способствовало успешной работе рыночного механизма. Для этого, в частности, нужны нормы, которые бы споспешествовали сохранению конкуренции и всячески препятствовали возникновению монополий. В XIX в. либеральная теория не уделила достаточного внимания этим проблемам, и только недавно они были систематически рассмотрены рядом «неолиберальных» групп.
Возможно, однако, что вопрос о монополистических предприятиях никогда не стал бы серьезной
