третьем, окончательном чтении и передается на подпись Президенту.
В экспертном заключении на законопроект «Основы законодательства о культуре» есть ряд интересных содержательных предложений.
Так, в статье 6 «Право на культурную деятельность и участие в культурной жизни» воспроизводится конституционная норма (статья 44), согласно которой каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, находящимся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках и иных хранилищах культурных ценностей. Но эти гарантии не распространяются на ценности, находящиеся в негосударственных музеях, библиотеках и т. д. Эксперты считают, что это сужает понятие, правовая категория «культурные ценности» имеет публичное наполнение, определяется их значимостью для всего многонационального народа, а не только для титульных владельцев или хранителей. Эксперты предлагают включить в категорию «культурные ценности» негосударственную часть, так, как это сделано в ФЗ «О музейном фонде РФ и музеях в РФ».
Предлагается описать более подробно механизм предоставления гарантий, используя для этого подзаконные акты.
Эксперты предлагают внести в закон «О культуре» отдельную главу, посвященную государственной поддержке культуры и культурной деятельности. Абсолютно согласна с этим предложением.
Серьезным замечанием является то, что основные понятия (категории), предлагаемые законопроектом, в ряде случаев расходятся в своем содержании с этими же понятиями, используемыми в других законах о культуре. Так в проекте объекты культурного наследия народов РФ определяются как объекты материальной и духовной культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, архитектурной, археологической и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ. А согласно «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» к объектам культурного наследия относятся только недвижимые памятники (отдельные памятники, ансамбли, достопримечательные места).
Есть и другие расхождения.
Целый ряд замечаний эксперты относят к юридической технике законопроекта. Например, в статье «Право создавать организации культуры» практически продублированы нормы Гражданского кодекса (ГК). Граждане и их объединения могут создавать организации, опираясь на ГК. А в законе о культуре следует закрепить особые права, характерные именно для культурной деятельности. То же самое можно сказать и о статье «Государство и общественные объединения творческих работников».
Экспертное заключение заканчивается выводом: проект федерального закона требует доработки с целью обеспечения его конституционности, приведения в соответствие с действующим законодательством и устранения недочетов юридико-технического характера.
«Доработка» продолжается и сейчас. В апреле 2010 года на парламентских слушаниях в Государственной Думе прошло обсуждение концепции нового закона «О культуре». В рекомендациях говорится о необходимости «системной модернизации законодательства о культуре, которая должна ознаменовать новый этап развития отрасли. При этом важно обеспечить преемственность с действующими на сегодняшний день и доказавшими свою эффективность нормами основ законодательства РФ о культуре, в полной мере сохранить и умножить их позитивный потенциал».
Мы подробно проанализировали одно из профессиональных экспертных заключений на закон о культуре. Думаю, документ наглядно подтверждает, что в нем необходимо участие и культурологов, и юристов.
Но экспертизы бывают очень разные. Нередко в них преобладает эмоциональное отношение, особенно если участвуют работники культуры, для которых закон – это реальные условия, обстановка, в которой предстоит работать.
Уже более двух лет в обществе идет острая дискуссия по Федеральному закону № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон принят в 2002 году, в него уже вносились поправки, но сейчас снова число поправок составляет свыше сотни. Особую активность в экспертизе этого закона проявляют общественные движения, люди, которые не по должности, а по зову сердца и ума, по долгу граждан своей страны ведут борьбу за сохранение культурного наследия. В широкоизвестном в стране общественном движении «Архнадзор» много специалистов, и к их экспертным оценкам необходимо прислушаться.
Смысл большинства поправок связан с тем, чтобы заинтересовать бизнес в сохранении памятников истории и культуры, остановить снос памятников для освобождения территории под новое строительство. Экспертов крайне волнует, что в тексте законопроекта предполагается подменить понятие «использование памятников», которое означает, что надо обеспечить физическое сохранение памятников истории и архитектуры в их подлинном виде, без произвольных добавлений и искажений сохранить культурное наследие для будущих поколений, понятием «реконструкция», что означает изменение параметров и габаритов здания, что может обернуться уничтожением памятника.
Особое внимание и самое горячее обсуждение вызвал Федеральный закон № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения «государственных (муниципальных) учреждений», подписанный Президентом 8 мая 2010 года. К сожалению, обсуждение, анализ и принципиальная критика закона развернулись после его принятия и подписания Президентом. Хотя считать принятие закона неожиданным вряд ли можно. В главном стратегическом документе страны – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года», принятом в 2008 г., записано о необходимости совершенствования организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, а в документе «Основные направления деятельности Правительства до 2012 года» в качестве приоритета названо решение этой задачи. ФЗ № 83, вслед за федеральным законом об автономных учреждениях, дает правовую основу для этих принципиальных преобразований. Закон касается не только культуры, но и всей бюджетной социальной сферы: науки, образования, медицины, социальных учреждений.
В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению, благодаря активности общественных организаций, прежде всего Союза театральных деятелей и Союза музеев, эксперты которых провели глубокий анализ законопроекта, удалось внести в текст документа серьезные поправки. Во-первых, существенно продлен переходный период: в полном объеме закон вступит в силу только во второй половине 2012 г. Это важно, так как для перехода в новую правовую форму необходимо подготовить целый пакет правоустанавливающих документов. Например, юридическое оформление объектов недвижимости требует не только времени, но и существенных финансовых средств, которых у учреждений культуры нет.
Важной поправкой к закону стало внесение в состав госзадания, финансируемого бюджетом, особо ценного движимого имущества – предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда и национального библиотечного фонда, находящихся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры.
В содержании закона многое вызывает обоснованную тревогу. Практически все проведенные экспертизы носят критический характер. Так формирование государственного Задания полностью отдано на волю учредителя, хотя авторы и защитники закона убеждают, что будут опираться на мнение руководителей и коллектива учреждения культуры. Но поскольку одновременно провозглашается, что целью принятия закона является сокращение и оптимизация бюджетных расходов, обеспокоенность работников культуры вполне обоснована. Уповать на доброе отношение учредителей к культуре при существующей остроте социальных проблем и низком уровне жизни основной части населения вряд ли возможно.
Эксперты не находят убедительной и представленную Федеральным законом № 83 возможность зарабатывать. Есть единицы таких организаций культуры, в которых объем заработанных (привлеченных) средств составляет 25–30 % в их бюджете, в основном же привлеченные средства представлены числами от 0,1 % до 10 %. Думать, что объем этих средств резко возрастет, если организация культуры по своей правовой форме станет БУНТом – бюджетным учреждением нового типа или АУ – автономным учреждением, нет ни экономических, но социальных оснований. Подтверждением этому является тот факт, что принятый почти три года назад федеральный закон «Об автономных учреждениях» так и не вдохновил ни одно федеральное учреждение культуры перейти на эту организационно-правовую форму. Отличие от ФЗ-83 состояло в одном: по тому закону переход осуществлялся добровольно, по решению коллектива.
Призыв к зарабатыванию денег одним из крайне негативных последствий может иметь коммерциализацию, т. е. ориентацию на прибыль. Что это означает, наглядно демонстрирует индустрия современного шоу-бизнеса. Утрата эстетических критериев есть самоуничтожение искусства как такового, а это намного опаснее, чем идеологические установки.
Существенным недостатком самого процесса законотворчества и экспертной деятельности является отсутствие разделов, анализирующих возможные последствия принимаемых законов. В пояснительных записках к законопроектам, как правило, обозначаются проблемы, которые
