которых они созданы, а в других советы являются формальными структурами, существующими для «галочки».
3.2. Необходимые условия для эффективности общественных советов.
Каковы же необходимые условия, при которых деятельность общественных советов может эффективно способствовать развитию гражданского общества и взаимодействию представителей общественности и власти?
1. Искренний интерес государства учитывать мнение общественности.
Такой интерес выражается в консультациях с общественностью по широкому кругу вопросов, предоставлении гражданам всей информации и образовательной деятельности, необходимой для того, чтобы помочь гражданам разобраться в вопросах государственной политики и дать компетентные рекомендации, а также получить мнение разных слоев населения. Конечно, основным показателем искренности интереса государства является использование им рекомендаций полученных от общественных советов.
2. Функция лоббирования общественными советами.
Общественные советы, особенно участвующие в разработке законодательства, плана деятельности государственного органа или бюджета, часто могут лоббировать интересы различных общественных групп. Заинтересованные общественные группы используют его для влияния на государственные органы по интересующим их вопросам. Общественный совет может наиболее полно представлять различные общественные интересы по рассматриваемому вопросу и включать в себя представителей с разными, в том числе конфликтующими интересами. Представители государственных органов участвуют при обсуждении и принимают к сведению позиции разных сторон. Работа в общественном совете, как правило, осуществляется на добровольных началах, требует инвестиций времени, а иногда и ресурсов граждан. Только лица, которые имеют искренний интерес в разрешении определенных вопросов и верят в возможность повлиять на государственные решения путем своего участия в общественном совете, могут сделать совет эффективным.
3. Роль законодательства в обеспечении эффективности общественных советов.
Вопросы общественного участия в деятельности государственных органов могут определяться на различных уровнях: в конституции, административных законах или кодексах, а также в специальном законодательстве об общественном участии, например, в законах о референдумах, регламентах работы органов государственной и местной власти.
Искренний интерес государственных должностных лиц учитывать мнение общественности является необходимым фактором эффективности советов даже при наличии совершенного законодательства. Отсутствие доброй воли отдельно взятого чиновника не должно уничтожить эффективность совета. Таким образом, нельзя недооценивать роли законодательства.
3.3. Международный и украинский опыт.
ОС бывают разных уровней. Примерами ОС на национальном уровне являются: Датский совет по инвалидности (Дания), Экономический и социальный совет (Франция), Совет фонда гражданских программ (Венгрия), Совет национальных меньшинств (Чехия), Молодежный Совет Великобритании (Великобритания). Примерами ОС на уровне исполнительной власти являются: Консультативный совет «Айоваксесс» (США), Консультативный совет по глобальным изменениям в окружающей среде (Германия), Национальный консультативный совет по вопросам старения (Канада), Общественный консультативный совет при мэре города Саратова (Россия). Примерами ОС на местном уровне являются: Совет участия по вопросам бюджета города (Порто-Аллегре, Бразилия); Оперативная группа по выполнению приказа города Сан-Франциско о прозрачности деятельности государственных органов (США); Консультативно- совещательный совет (г. Щецин, Польша), Приоритетные советы (г. Дейтон, США). Это только часть примеров из международной практики.
В Украине есть опыт взаимодействия практически на всех трех уровнях, а процесс развития взаимодействия общественности и власти проходил несколько этапов.
3.4. Полномочия и ответственность.
Органы государственной власти и местного самоуправления Конституцией и законами наделяются определенным объемом полномочий. Очень часто решения, принимаемые органами власти или их должностными лицами, либо не в полной мере соответствуют ожиданиям общественности, либо ей непонятны из-за закрытого характера их принятия. Это ведет к нарастанию непонимания между властью и общественностью и укреплению уверенности общественности, что их в очередной раз обманули на выборах, обещая одно, а делая другое.
Именно поэтому представители общественности хотели бы иметь существенные полномочия относительно своего участия в процессе принятия решений компетентными на то органами. Как считает А.Ткачук*, даже самые влиятельные общественные или другие некоммерческие объединения не могут и не должны заменять органы власти. В большинстве случаев общественное участие не имеет властных полномочий, а носит в первую очередь консультационный и представительский характер. Под этим подразумевается, что орган власти может создавать правила, в соответствии с которыми общественные представители могут принимать участие в подготовке проектов решения органа в определенных сферах, получают право на обязательное представление им информации о подготовке таких решений и право быть услышанными при рассмотрении этих решений. Но орган принимает решение самостоятельно, с учетом изложенных аргументов или без такового. В этом случае общественность не имеет права вето.
Результативность такой схемы общественного участия зависит от представителей власти, их настроения или смены руководителя. Однако, эта схема имеет четкое разделение ответственности.
3.5. Психологические аспекты.
Очень часто, несмотря на объективные предпосылки и необходимость привлечения общественности, органы власти в лице непосредственных руководителей и простых чиновников оказываются неготовыми к партнерским отношениям с представителями общественности.
С одной стороны сказывается боязнь поделиться властью: им кажется, что даже незначительное влияние консультативного органа на принятие решения будет свидетельствовать о слабости руководителя, а это грозит реальным уменьшением его влияния. С другой стороны, и некоторые представители общественности не готовы к конкретной работе в созданной структуре по причине либо профессиональной непригодности, либо боязни попасть под влияние власти или быть обвиненными в недостаточном отстаивании интересов общественности перед властью.
Отдельный вопрос — отношение к участию общественности работников среднего звена, отвечающего за подготовку проектов решений, их согласование. Часто именно эти работники наиболее сильно противятся становлению таких структур. Важным сдерживающим фактором на этом уровне является сам процесс обсуждения проекта с участием общественности. Ведь главным в таком обсуждении будет критика отдельных положений проекта или его концепции в целом. Это — закономерно и нормально, но для работников органов государственной власти или местного самоуправления, которые готовят такие проекты, эта критика может восприниматься чуть ли не как личное оскорбление.
Еще один аспект — общественное ожидание мгновенных успехов от внедрения подобных механизмов. Но позитивных результатов можно добиться кропотливой работой в течение довольно длительного времени. Поэтому отсутствие скорых изменений может привести к утрате интереса к такой работе со стороны общественности, а это станет серьезным аргументом для свертывания работы со стороны власти.
Если сравнивать процедуры разработки, обсуждения и принятия решений (в первую очередь — нормативных актов) в развитых странах мира и на постсоветском пространстве, определяют два наиболее серьезных отличия.
Первое — в развитых странах качественные проекты готовят хорошо развитые службы государственных органов; на постсоветском пространстве такие службы находятся в зачаточном состоянии, у них нет ни соответствующих кадров, ни средств для заказов на разработку проектов.
Второе — западное общество сильно корпоратизировало, а информационные ресурсы настолько мощные, что появление любого проекта сразу привлекает внимание того или иного сектора общества и в процесс включаются общественные или платные лоббисты; в постсоветском же обществе, как правило, разговоры начинаются после принятия акта, когда порожденные им проблемы уже трудно не замечать.
