прежнего обитателя и вселение нового.
Смена президента в Белом доме знаменует начало «великого переселения» в коридорах власти Вашингтона, которое затрагивает многие тысячи людей и тянется два месяца — с ноябрьских выборов до январского вступления в должность.
Поражение правящей партии в Британии означает массовое переселение лишь в палате общин, где две главные фракции меняются местами, словно танцоры во время кадрили. Что же касается перемен в лондонских коридорах власти, то они хоть и безотлагательны, но нечувствительны. Новые таблички появляются в Уайтхолле лишь на сотне дверей (правительство обычно состоит примерно из 20 членов кабинета, 30 с лишним некабинетных министров и еще стольких же младших министров, замещающих руководителей ведомств). Весь аппарат каждого из министерств вплоть до его руководящего ядра во главе с постоянным секретарем остается на своих местах.
Когда в разгар Потсдамской конференции 1945 года лейбористы одержали победу над консерваторами и на смену Черчиллю в Потсдам прибыл Эттли, новый премьер не заменил в британской делегации ни единого человека. Это, по его словам
Если двухпартийную систему в Лондоне любят сравнивать с маятником, то гражданской службе или чиновничеству принято отводить роль махового колеса, предназначенного сглаживать момент перехода власти из одних рук в другие. В следующий же понедельник после выборов новый министр уже подписывает бумаги, подготовленные тем же штатом сотрудников, что служили прежнему. Он наследует все, кроме одного. В отличие от постоянного секретаря новый министр не имеет доступа к документам своего предшественника. Секреты предыдущего правительства не должны становиться достоянием соперничающей партии. Существующее на сей счет «джентльменское соглашение» имеет важные последствия. Чиновники знают больше, чем их сменяющиеся шефы — политики, и это накладывает свой отпечаток на их взаимоотношения.
Избрание в палату общин дает политику не только мандат в Вестминстер, но и шанс на путевку в Уайтхолл. В отличие от законодательных органов ряда других стран Запада британский парламент, подобно японскому, имеет монополию на правительственные посты. Их обладателями становятся около ста человек, то есть примерно четверть депутатов победившей партии. Остальные три четверти остаются заднескамеечниками и
Лидер правящей партии поселяется в старинном особняке на Даунинг-стрит, 10, табличка на двери которого гласит: «Первый лорд казначейства». Именно таков официальный титул главы британского правительства, по которому ему выписывается жалованье.
Дважды в неделю здесь собираются члены кабинета. Они обсуждают повестку дня за длинным овальным столом, адресуясь лишь к премьер-министру и именуя друг друга только по должности
Помимо раздачи министерских портфелей, лидер правящей партии держит в своих руках и другие важные рычаги политического влияния, в частности награды и почести. Он представляет к присвоению почетных званий, титулов, включая возведение в пэры. Если роль палаты общин в политической жизни Британии на протяжении последнего столетия неуклонно шла на убыль, власть премьер-министра, наоборот, росла, став во многих отношениях президентской.
До середины XIX века государственная служба была безраздельной вотчиной земельной аристократии. Подбор чиновников целиком основывался на принципе личного покровительства. Члены парламента заполняли вакантные должности своими протеже — чаще всего младшими сыновьями знатных лиц, которых требовалось вознаградить или задобрить.
Уайтхолл находился, таким образом, в политической зависимости от Вестминстера. Карьера чиновников, их шансы на продвижение по службе в немалой степени предопределялись составом палаты общин. Смена партии у власти сопровождалась сменой верхушки государственного аппарата.
В своем нынешнем виде гражданская служба существует со времен реформы 1870 года, когда правительство Гладстона заменило практику личных рекомендаций системой конкурсных экзаменов. Одни британские историки превозносят этот шаг как торжество либерализма над консерватизмом. Другие рассматривают его как составную часть исторического компромисса между земельной аристократией и ее новым классовым соперником — промышленной буржуазией. Вторая точка зрения содержит, бесспорно, большую долю истины, хотя и не исчерпывает ее.
Главная цель реформы гражданской службы состояла в том, чтобы сделать государственный аппарат независимым от сменяющихся у власти политических партий вывести его из-под влияния парламентского большинства и формируемых ям партийных правительств. Принципы реформы были сформулированы в 1853 году в докладе Норткота-Тревельяна, авторы которого, по их собственным словам, были потрясены громовыми раскатами революции 1848 года, доносившимися до Британских островов из-за Ла-Манша.
Развитие капиталистических отношений и политические амбиции промышленной буржуазии, с одной стороны, выход пролетариата на политическую арену и рост требований всеобщего избирательного права, с другой, — вот что побудило титулованную знать стать «аристократией с открытой дверью», пожертвовать своей былой монополией в Вестминстере и Уайтхолле. Однако, сделав уступку времени, земельная аристократия позаботилась о том, чтобы бразды правления оставались в руках людей с угодным ей мировоззрением.
Рекомендации доклада Норткота-Тревельяна не случайно совпали с распространением публичных школ, когда эти «фабрики джентльменов» стали формой приобщения детей промышленников и банкиров к традициям и образу жизни земельной аристократии, чтобы пополнять ими ряды правящей элиты.
Став союзниками, недавние соперники оказались перед вопросом: если уж пришлось дать черни избирательное право, как застраховаться на случай, если она вдруг завладеет парламентом? Главная цель реформы 1870 года как раз и состояла в том, чтобы сделать государственный аппарат еще более действенным тормозом социальных перемен, чем палата лордов или монархия.
По предложению Чарльза Тревельяна, который четырнадцать лет служил в Индии, в основу реформы гражданской службы был положен опыт колониальной администрации. Чтобы искоренить взяточничество и семейственность, процветавшие во времена Ост-Индской компании, и обеспечить условия для выгодного помещения английских капиталов, для колониальных чиновников была введена система конкурсных экзаменов, раздельных для руководящего состава (для англичан) и технических работников (индийских клерков). С точки зрения имперских интересов, такая система вполне себя оправдала.
Реформа 1870 года подобным же образом разделила, гражданскую службу надвое, возвела барьер между руководителями и исполнителями. Чтобы попасть в «административный класс», открывающий доступ на руководящие посты, стало необходимым сдавать экзамены по классическим дисциплинам в том объеме, в каком они изучаются в публичных школах и университетах Оксфорда и Кембриджа. Ясно, что такой образовательный ценз — нечто вроде экзаменов «одиннадцать плюс» для взрослых — был задуман как форма социального апартеида с целью гарантировать, чтобы к кормилу власти попадали лишь люди с определенным классовым мировоззрением.
Доклад Норткота-Тревельяна являет собой примечательный пример того, как британский господствующий класс использовал опыт, приобретенный в колониях, для усиления государственного механизма в метрополии. (Тенденция эта проявляется и по сей день, когда опыт карательных операций в Кении, Малайе, Омане, на Кипре перенесен на Ольстер, а Ольстер, в свою очередь, стал опытным полем для разработки новой технологии репрессий, предназначенных для самой Британии, о чем подробнее пойдет речь ниже.)
Выведя Уайтхолл из-под зависимости от Вестминстера, британские правящие круги продемонстрировали свое умение всякий раз застраховываться от последствий тех уступок, которые они порой вынуждены делать народным массам, чтобы удержаться в седле. Внешне власть отдана в руки избирателей: парламент
