По словам Иоффе, сложилась новая психологическая установка «вождям все можно». Эти патрицианские замашки «слуг народа» не имели ничего общего с марксизмом, но хорошо соотносились с российской традицией.
Ключевыми фигурами территориального управления при новом режиме были секретари губернских комитетов партии (губкомов). Со времен Петра Великого губерния была основной административной единицей в России, а ее глава — губернатор — пользовался широкими исполнительными и полицейскими полномочиями как представитель императорской власти на местах. Большевистский режим перенял эту традицию: секретари губкомов стали, в действительности, преемниками царских губернаторов. Назначение на такой пост требовало высочайшего покровительства. До революции губернаторы назначались царем по рекомендации министра внутренних дел; секретарей губкомов назначал Ленин по предложению Оргбюро и Секретариата. Особый отдел Секретариата — Учетно-распределительный (Учраспредотдел), созданный в 1920 году, занимался отбором и перемещением партийных кадров. В декабре 1921 г. было постановлено, что пост секретаря губкома может занимать только член партии, вступивший в ее ряды до 1917 года, секретари уездных комитетов (укомов) должны иметь партийный стаж не менее трех лет. Все такие назначения совершались только с одобрения высшего партийного руководства33. Такой порядок мог помочь соблюсти дисциплину и единую идеологическую линию, но лишал партийные ячейки свободы в выборе своих руководителей. Незаметно для окружающих эта система назначений заметно укрепила власть центрального аппарата: «Право Оргбюро или Секретариата на одобрение кандидатуры… стало на практике равносильно праву «рекомендации» или 'назначения'»34. Все это наблюдалось еще до того, как в апреле 1922 года Сталин занял пост Генерального секретаря.
В результате рядовые члены партии почти уже не могли влиять на назначения на ключевые партийные посты в губерниях, которые производились в основном из «Центра». В 1922 году 37 секретарей губкомов были смещены или переведены Москвой, а 42 назначены по «рекомендации» из Москвы. [Fainsod M. How Russia Is Ruled. Cambridge, Mass., 1963. P. 633. Note 10. В 1923 г. Е.А.Преображенский утверждал, что 30 % секретарей губкомов были «рекомендованы» ЦК, который он назвал «государством в государстве» (Двенадцатый съезд РКП(б): Стеногр. отчет. М., 1968. С. 146).]. Теперь, как и при царизме, главной характеристикой при назначении стала личная преданность режиму: в циркуляре ЦК «преданность партии данного товарища» предлагалась в качестве основного критерия отбора35. В 1922 году Секретариат и Оргбюро произвели более 10000 назначений36. Поскольку Политбюро было перегружено текущей работой, многие решения о назначениях принимались единолично Генеральным секретарем или Оргбюро. Часто в губернии посылали инспекционные комиссии для проверки деятельности губкомов — отголосок «ревизий» прежнего режима. На X партийной конференции, проходившей в мае 1921 года, было решено, что секретари губкомов должны каждые три месяца являться в Секретариат ЦК с отчетом37. В.М.Молотов, работавший в Секретариате, обосновывал внедрение такой практики тем обстоятельством, что, мол, предоставленные самим себе, губкомы углубляются в собственные, местные дела и не уделяют должного внимания всеобщим партийным задачам38. В действительности губкомы превратились в «приводные ремни московских директив»39.
Кроме того, Секретариат пользовался правом подбирать делегатов на партийные съезды, номинально высшие органы руководства РКП (б). К 1923 г. большинство делегатов назначалось по рекомендации секретарей губкомов, которые, в свою очередь, сами были в подавляющем большинстве назначены Секретариатом40. Эта привилегия давала Секретариату возможность обуздать оппозицию среди рядовых членов. Так, когда на X съезде партии (1921) в остром споре столкнулись с ЦК так называемая «Рабочая оппозиция» и «демократические централисты», 85 % делегатов при голосовании за предложенную ЦК резолюцию с осуждением несогласных взяли сторону ЦК, что, судя по имеющимся свидетельствам, едва ли отражало мнения партийного большинства41.
Так в рядах партийных работников образовалась своя аристократия. Практика, сложившаяся через пять лет после прихода большевиков к власти, далеко ушла от того, что декларировалось в первые дни, когда партия настаивала на том, чтобы ее члены получали меньшее жалованье, чем средний рабочий, и жили в квартирах из расчета комнаты на человека42. Позабыт был и принцип, согласно которому рабочие-коммунисты не только не имели каких-то особых преимуществ перед другими рабочими, но и несли «более высокие обязанности»43.
Все, что говорилось о бюрократизации партии, справедливо и в отношении государственного аппарата, где эта болезнь протекала еще наглядней. Всероссийская структура Советов очень скоро утратила то скромное влияние, какое она могла оказывать на большевистскую политику, и к 1919–1920 гг. превратилась в простую машину, послушно проштамповывающую партийные резолюции, проводимые через Совнарком и его органы. Выборы в Советы всех уровней превратились в простую церемонию единогласного одобрения кандидатур, предложенных партией: в голосовании принимали участие менее четверти имеющих право голоса граждан страны44. Советы превратились в бюрократические государственные учреждения, за которыми стояла всесильная партия. В 1920 г. — последний год, когда Советам было позволено открыто дискутировать, — жалобы на бюрократизацию были общим местом45. В феврале 1920 г. была создана Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин), во главе которой встал Сталин, для контроля за злоупотреблениями государственных учреждений; однако два года спустя Ленину пришлось признать, что новый контролирующий орган не оправдал ожиданий46.
Бюрократизация правительственных органов легко объясняется в первую очередь тем обстоятельством, что правительство взяло в свои руки руководство теми сферами жизни, которые до октября 1917 находились в частных руках. Уничтожив частный сектор в банковском деле и промышленности, упразднив земства и городские думы, распустив все общественные объединения, правительству пришлось принять на себя исполнение их функций, что, в свою очередь, потребовало расширения чиновничьего аппарата. Достаточно будет привести один пример. До революции школы состояли на попечении отчасти Министерства народного просвещения, отчасти церкви и отчасти частных организаций и лиц. В 1918 году, когда правительство национализировало все учебные заведения, передав их в ведение Наркомпроса, тому потребовалось набрать штат, способный исполнять функции, прежде не входившие в сферу забот государства. Со временем на Наркомпрос возложили руководство всей культурной жизнью страны, почти целиком находившейся в частных руках, и поручили цензуру. Как следствие — уже в мае 1919 года штат Наркомпроса насчитывал 3000 служащих — в десять раз больше, чем чиновников соответствующего министерства в царские времена47.
Но расширение административных обязанностей было не единственной причиной роста советской бюрократии. Служащий, даже стоящий на самой низкой ступени чиновной лестницы, в тех тяжких условиях советской жизни, когда речь шла о выживании, получал существенные преимущества перед простым смертным, то есть имел доступ к товарам, для других недоступным, и возможность обогащения за счет взяток.
Результатом явилось колоссальное раздувание штатов. На фоне общего спада производства в многочисленных учреждениях, управлявших советским хозяйством, как на дрожжах вырастали все новые конторские места. В то время как число рабочих, занятых в производстве, сократилось с 856 тыс. в 1913 году до 807 тыс. в 1918-м, число чиновников возросло с 58 до 78 тысяч. Так, уже в первый год советской власти соотношение служащих к рабочим в сравнении с 1913 годом возросло на треть48. В следующие три года этот разрыв стремительно расширялся: если в 1912 году на каждую сотню заводских рабочих приходилось 6,2 чиновника, летом 1921 года их стало 1549. На транспорте при общем спаде производительности до 80 % и неизменившемся числе рабочих штат чиновников увеличился на 75 %. Если в 1913 году на один километр дороги приходилось 12,8 человека, считая вместе и служащих и рабочих, то в 1921 году на выполнение той же работы требовалось уже 20,7 железнодорожника50. Данные опроса по одному из сельских уездов Курской губернии, проводившегося в 1922–1923 гг., показали, что в местных сельскохозяйственных конторах, в которых при царизме было 16 служащих, теперь числилось 79 — при том, что производство сельхозпродуктов резко сократилось. В органах охраны порядка в том же уезде количество сотрудников в сравнении с дореволюционными годами удвоилось51. Самым чудовищным был рост бюрократии в учреждениях народного хозяйства: в Высшем совете народного
