Политология: хрестоматия

Хей-вордом (Hayward, 1983) на характерном примере Франции. «Французы не верили в долгую жизнь режимов – ведь их конституции выходили наподобие периодических изданий, – и Конституция как таковая не пользовалась никаким авторитетом. Каждый документ рассматривался в качестве соглашения, закрепляющего временное распределение власти. Не будучи основополагающим и нейтральным, он считался всего лишь процедурным средством, содержащим формальные условия, в соответствии с которыми правительству дозволялось править».

В Польше конституция 1921 г. предполагала слабую президентскую власть, поскольку оппоненты маршала Пилсудского знали – избран будет именно он. Пилсудский отказался баллотироваться на этих условиях и пришел к власти в мае 1926 г. в результате государственного переворота. Спустя девять лет была выработана новая конституция, имевшая целью закрепить его властные полномочия. Через год Пилсудский умер, и оказалось, что нет никого, кто мог бы его заменить. Во Франции конституция Пятой Республики была выкроена специально по мерке генерала де Голля, но выдержала тест на cohabitation, когда президент-социалист сосуществовал с правым парламентским большинством.

Конституции, закрепляющие существующие соотношения сил, прочны до тех пор, пока сохраняются эти соотношения. Прекрасной иллюстрацией служит чилийская конституция 1925 г. (далее я следую Стантону (Stanton, 1990)). Эта конституция была принята только в 1932 г., после заключения соглашения, которое оставляло землевладельцам право контроля над голосами крестьян и предоставляло сельским районам большинство мест в представительных органах. По существу конституция 1932 г. была картелем, который объединял городские секторы и latifunistas и имел целью удерживать цены на сельскохозяйственную продукцию на низком уровне, позволяя землевладельцам снижать заработную плату. Этот пакт был отменен лишь в 1960-е гг., когда к власти пришли христианские демократы, искавшие поддержки крестьян. В 1968 г. система рухнула, а в 1973 г. была ликвидирована и демократия. Отметим, что соответствующие институты просуществовали 41 год. Однако с самого начала они были построены таким образом, что не могли пережить существенного изменения: предоставления полных избирательных прав сельскому населению.

Соотношение сил известно и равновесно. В этом случае совокупность обстоятельств гораздо сложнее. Предположим, что конфликтующие политические силы по-разному видят пути организации политической жизни общества. Одна часть страны предпочитает унитарное правление, другая – федеральную систему. Какие-то группы населения считают, что их интересы будут лучше всего защищены в условиях парламентской системы, другие настаивают на системе президентского правления. Один альянс сил стоит за отделение церкви от государства, другой призывает к государственной религии. Вообразим, что одно объединение сил (назовем их условно «синими») сочтет более полезной для демократии институциональную систему А, в то время как другое объединение («зеленые») увидит в этой системе угрозу для демократии и предпочтет Б. Достичь согласия им не удается (табл. 3).

Таблица 3

Эта ситуация не может быть сбалансирована чисто стратегическими способами, и одним из возможных исходов является гражданская война. Так случилось в Аргентине между 1810 и 1862 гг. после двух неудачных попыток принять конституцию, и стабильность была достигнута лишь после того, как провинция Буэнос-Айрес потерпела поражение в войне (Saguir, 1990). Похоже, такая же ситуация складывается в настоящее время в Советском Союзе, где националистические, федералистские и унитаристские силы конфликтуют друг с другом, не находя взаимоприемлемого решения.

Между тем перспектива конфликта, гражданской войны, которая продлится, возможно, на протяжении жизни целых поколений, мало кого привлекает. Поэтому политическим силам приходится принимать какую-то институциональную структуру – любую структуру в качестве временного решения. Как отмечал Растоу (Rustow, 1970), когда никто не в состоянии навязать свое решение в одностороннем порядке, «длительная ничья заставляет соперников искать компромиссное решение, которое, впрочем, хуже оптимального».

В ряде стран это уже имело место: конфликты по поводу институтов быстро заканчивались. В Бразилии новая конституция была принята, хотя все понимали, что ее невозможно будет соблюдать. Она принималась для того, чтобы снизить интенсивность конфликта, и обещала удовлетворить в будущем всевозможные требования. В Аргентине было восстановлено действие конституции 1853 г., хотя прежде она никогда не была действенной и не было оснований думать, что она заработает.

Предположим, что в условиях конфронтации для политических сил любое решение предпочтительнее, чем продолжение конфликта. Но система, принятая как временное средство его прекращения, благоприятствует шансам одних политических групп в ущерб другим. Запускаются два механизма. Во-первых, проигрывающая сторона знает, что ее шансы на победу при этой системе меньше, чем при альтернативной системе. Ее ожидания оправдываются, и эта сторона раз за разом проигрывает. Следовательно, expost- ситуация отличается от ситуации exante. Если бы, несмотря на мизерные шансы, она оказалась в выигрыше, расклад был бы совершенно иным. Во-вторых, деятели соответственно уменьшают свои ожидания, касающиеся системы институтов, и обнаруживают, что риск повторения конфликта по поводу институтов не так велик, как представлялось ранее.

Допустим, что это рассуждение верно. Тогда временные решения принимались потому, что продолжение борьбы считалось слишком опасным делом. Но если результаты окажутся болезненными, соответствующие политические силы будут пытаться избежать потерь, связанных с конкуренцией по демократическим правилам, или по крайней мере улучшить свои шансы в будущем соперничестве. Так что политические силы, способные добиваться альтернатив, будут их добиваться.

Соотношение сил неизвестно. Предположим, что страна выходит из длительного периода авторитарного правления и никто не знает, каким будет соотношение сил. Тогда немаловажным оказывается время написания конституции. Если это отложить до тех пор, пока выборы и другие события не прояснят упомянутое соотношение сил, мы вновь будем иметь дело с известными ситуациями. Система может оказаться неравновесной, и институты будут задуманы так, чтобы закрепить существующие преимущества; или же она может оказаться равновесной со всеми возможностями, которые из этого следуют. В Польше определение времени выборов президента, парламента и написания конституции послужило предметом конфликта, и решено было провести выборы президента до того, как будет написана конституция. Но представим себе, что сначала принимается конституция, как это было в Греции, или что сначала проводятся выборы, не имеющие никакого значения, как это произошло в Испании.

Если прав Ролз и никто не знает о своей политической силе в условиях демократических институтов, все выбирают решение по принципу максимина: т. е. институты, контролирующие балансы и максимизирующие политическое влияние меньшинств или же проводящие политику, которая полностью игнорирует колебания общественного мнения. Каждая из конфликтующих политических сил будет стремиться к институтам, которые гарантируют от временных политических неудач, неблагоприятных всплесков общественного мнения, от смены союзников. В Швеции либералы и социал-демократы были готовы дать гарантии, которых требовали консерваторы; по словам лидера консерваторов епископа Г. Биллинга, он предпочел бы «прочные гарантии и дальнейшее расширение избирательного права, а не слабые гарантиии ограничения избирательного права».

Итак, конституции, которые пишутся в период, когда соотношение сил еще не прояснилось, скорее всего будут противодействовать возвращению к прежней власти, они страхуют тех, кто терпит поражение, и снижают ставки в борьбе соперников. Они способствуют тому, чтобы проигравшие смирились с поражением и приняли участие в текущих делах. Таким образом, они скорее всего окажутся устойчивыми при самом широком спектре исторических условий.

Предварительные выводы состоят в следующем. Институты, принятые в периоды, когда соотношение сил неизвестно или неясно, скорее всего сохранятся. Институты, принятые в качестве временных решений в периоды, когда известно, что соотношение сил равновесно и различные группы отдают предпочтение альтернативным решениям, могут обрести силу конвенции, если сохранятся на протяжении достаточно