не противоречащих законодательству. Во втором случае государственные и муниципальные органы обеспечивают приобретение гражданами жилых помещений из государственных либо муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку либо на строительство жилых помещений.
На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
— содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
— используют бюджетные и иные денежные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений;
— в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах;
— стимулируют жилищное строительство в соответствии со спросом;
— обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, а также потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
— обеспечивают государственный контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
— обеспечивают государственный контроль за соблюдением требований градостроительного законодательства, государственных норм и стандартов при жилищном строительстве.
Нельзя не согласиться с мнением Б. М. Гонгало о том, что, несмотря на «разнокалиберность» полномочий, они имеют цель обозначить совокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище[8].
Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права граждан на жилище.
Конституционное право на жилище непосредственно связано с другим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Основного Закона. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства[9]. При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях:
— защиты основ конституционного строя;
— защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц;
— обеспечения обороны и безопасности государства.
В ГК РФ месту жительства гражданина посвящена ст. 20, в соответствии с которой «местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает», а «местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей — родителей, усыновителей или опекунов».
Из вышеизложенного следует, что многочисленные подзаконные акты, регулирующие пресловутую прописку, не имеют законных оснований. Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[10] (далее — Закон о праве граждан на свободу передвижения) вместо прописки вводит регистрационный учет граждан России. Одновременно данный Закон указывает на то, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Вплоть до недавнего времени законодательство и соответственно судебная практика почти всегда связывали право граждан на проживание в жилом помещении с пропиской. По данному вопросу было дано соответствующее разъяснение в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 г. N 2 (п. 7) «О практике применения судами жилищного законодательства»[11] . Однако с принятием Закона о праве граждан на свободу передвижения и Конституции РФ 1993 г. норма, содержащаяся в ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, вступила в противоречие с указанными актами и, как следствие, признана Конституционным Судом РФ неконституционной. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой» [12] указано, в частности, что поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Л. Н. Ситаловой на нарушение ее конституционного права на жилище примененными судом в ее деле нормами ЖК РСФСР.
В жалобе, в частности, был поставлен вопрос о нарушении ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, согласно которой каждый гражданин имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен жилища. Законодатель, осуществляя регулирование этого конституционного права, обязан был следовать требованию ч. 2 ст. 55 Конституции РФ о недопустимости ущемления законами прав и свобод человека и гражданина. Это имело непосредственное отношение к установленному в ЖК РСФСР порядку вселения в жилое помещение.
Положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР о праве нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение «в установленном порядке» носило бланкетный характер. Неопределенность юридического содержания данного положения не позволяла ответить на вопрос о том, какой орган и каким актом должен устанавливать этот порядок, и порождала произвольное понимание того, что оно означало по своему существу.
Отсутствие указания на вид нормативного акта, который должен «устанавливать порядок» вселения в жилое помещение, позволяло законодательным и исполнительным органам государственной власти различных субъектов Российской Федерации устанавливать такой порядок по собственному усмотрению, что приводило к нарушению конституционного права граждан на жилище и произвольному лишению их жилья.
Противоречива была также и судебная практика применения ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР. При юридически сходных обстоятельствах дела указанной категории разрешались судами по-разному, что влекло неодинаковые правовые последствия для граждан.
Судебное толкование ЖК РСФСР сложилось как признание того, что осуществление жилищных прав напрямую связано с пропиской, наличию или отсутствию которой придавалось правоустанавливающее значение.
Из Конституции РФ и Закона о праве граждан на свободу передвижения следует, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище. Однако до настоящего времени «установленный порядок», определяющий процедуру вселения в жилое помещение, понимался в правоприменительной практике исключительно как соблюдение положений о прописке, что имело место и при разрешении дела гражданки Л. Н. Ситаловой (со ссылкой на ч. 1 и 2 ст. 54 ЖК РСФСР).
Таким образом, положение ч. 1 ст. 54 ЖК РСФСР, как в его буквальном истолковании, так и в том смысле, который ему придавался сложившейся правоприменительной практикой, приводило к нарушению ст. 18, 19 (ч. 1) Конституции РФ, а также основных прав и свобод граждан, предусмотренных ст. 27 (ч. 1), 40 (ч. 1) Конституции РФ, и не согласовывалось с основаниями и условиями их ограничения, закрепленными в ст. 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ. Вместе с тем ч. 2 ст. 54 ЖК РСФСР, определяя условия приобретения
