Таким образом, почти любой тип человеческой деятельности можно ввести в сферу государства без того, чтобы она превратилась в арену конкурентной борьбы за политическое лидерство. Лидерство требуется здесь лишь для того, чтобы принять решение о создании государственного ведомства и придании ему определенной власти, а также для выполнения роли правительства как общего контролирующего органа. Конечно, этот контроль может выродиться во вредное влияние. Если политик бесконтрольно пользуется своей властью назначать персонал неполитических государственных учреждений, этого часто может быть достаточно для коррумпирования последних. Но это не влияет на рассматриваемый принцип.
Третье условие состоит в том, что демократическое правительство в современном индустриальном обществе должно иметь возможность контролировать во всех сферах государственной деятельности — независимо от того, насколько они многочисленны. — хорошо подготовленную бюрократию, имеющую высокий статус и исторические традиции, обладающую сильно развитым чувством долга и чувством чести мундира.
Существование такой бюрократии — главный ответ на возражения против правительства дилетантов. Это единственный ответ на вопрос, который так часто задают в этой стране: демократия оказалась неспособной создать приличное городское правительство; как мы можем ожидать, что народ будет процветать, если все, включая в конечном счете и весь производственный процесс, будет отдано на откуп демократическому принципу? И наконец, это принципиальный ответ на вопрос о том, как можно выполнить наше второе условие [Ссылки на некоторые комментарии относительно бюрократии в гл. XVIII убедят читателя в том, что ответ, который дает бюрократия на все три вопроса, не идеален ни в каком смысле. С другой стороны, читатель не должен допускать, чтобы на него чрезмерно влияли ассоциации, связанные с этим словом в обыденной речи. В любом случае этот ответ единственно реалистичный.], когда сфера государственного контроля широка.
Недостаточно, чтобы бюрократия была эффективна в текущем административном управлении и давала квалифицированные советы. Она должна также быть достаточно сильной, чтобы направлять и в случае необходимости обучать политиков, которые руководят министерствами. Для того чтобы быть в состоянии это делать, она должна занимать положение, которое дает возможность вырабатывать собственные принципы, и быть достаточно независимой, чтобы их утверждать. Она сама должна быть властью. Это равнозначно тому, чтобы сказать, что на деле, хотя и не формально, назначение на должность и продвижение по службе должно существенно зависеть — в соответствии с правилами государственной службы, которые политики не отваживаются нарушать, — от ее (бюрократии) собственного корпоративного мнения, несмотря на все возмущение, которое, естественно, часто поднимается по этому поводу среди политиков или обывателей.
И снова, как и в случае с кадрами политиков, первостепенным является вопрос о имеющемся человеческом материале. Обучение хотя и важно, но второстепенно. И вновь как необходимый материал, так и традиционный кодекс, необходимый для функционирования класса государственных служащих этого рода, легче всего обеспечить, если существует социальный слой нужного качества с соответствующим престижем, который может привлечь добровольцев, — не слишком богатый и не слишком бедный, не слишком закрытый и не слишком доступный. Бюрократии Европы, несмотря на то, что довольно резкая критика в их адрес испортила им репутацию, являются примером того, что я стараюсь объяснить. Они являются продуктом длительного развития, которое началось с ministerialеs средневековых вельмож (первоначально — слуг, которых выбирали для административных и военных целей и которые таким образом приобретали статус мелкого дворянства) и шло на протяжении столетий до тех пор, пока не возник мощный механизм, который мы видим сейчас.
Его нельзя создать в спешке. Его нельзя 'нанять' за деньги, но он растет везде, какой бы политический строй не избрала нация. Его расширение — это тенденция, которую без риска можно предсказать на будущее.
Четвертый набор условий можно суммировать выражением 'демократический самоконтроль'. Все, конечно, согласятся, что демократический метод не может работать гладко до тех пор, пока все группы, которые имеют значение в данной стране, согласны принять любую законодательную меру, если она включена в свод законов, и все распоряжения, изданные законными властями. Но демократический самоконтроль означает нечто большее.
Прежде всего избиратели и парламенты должны находиться на нравственном и интеллектуальном уровне, достаточно высоком, чтобы противостоять предложениям обманщиков и маньяков, иначе простые люди попадут в их сети. Кроме того, ошибки, которые дискредитируют демократию и подрывают преданность ей, возникают тогда, когда правительственные меры проводятся без учета требований оппозиции или ситуации в стране. Индивидуальные предложения по законодательной реформе или правительственным мерам должны быть согласны стоять в очереди за хлебом; они не должны пытаться ворваться в магазин. Вспоминая то, что было сказано в предыдущей главе о modus operandi демократического метода, читатель поймет, что это требует большой степени добровольной самодисциплины.
В частности, политики в парламенте должны противиться искушению наносить поражение правительству или стеснять его каждый раз, когда у них есть возможность это сделать. Если они будут это делать, никакая успешная политика невозможна. Это означает, что сторонники правительства должны принимать его руководство и позволять ему вырабатывать программу и действовать в соответствии с ней, а оппозиция должна принимать руководство 'теневого кабинета' и позволять ему удерживать политическую борьбу в рамках определенных правил. Выполнение этого требования, привычное нарушение которого означает начало конца демократии, очевидно, требует необходимой доли традиционализма, не слишком большой, но и не слишком малой. Защитить этот традиционализм является в действительности одной из целей, ради которых и существуют правила парламентской процедуры и этикета.
Избиратели вне парламента должны уважать разделение труда между ними самими и политиками, которых они избирают. Они не должны слишком легко отказывать в доверии депутатам в промежутке между выборами и должны понимать, что раз они избрали индивида, то политические действия — это его дело, а не их. Это означает, что они должны удерживаться от поучений и инструкций, — принцип, который и был повсеместно признан в конституциях и политической теории уже со времен Эдмунда Берка. Но смысл этого принципа понимают не все. С одной стороны, не многие понимают, что этот принцип не вписывается в классическую доктрину демократии и фактически требует от нее отказаться. Поскольку, если народ должен управлять в смысле принятия решений по отдельным вопросам, что могло бы быть более естественным, чем давать инструкции своим представителям, как делали избиратели на выборах во французские Генеральные Штаты в 1789 г. и раньше? С другой стороны, еще реже сознают, что, если бы данный принцип был принят, не только формальные инструкции, подобные французским cahiers ('наказам'), но также и менее формальные попытки ограничить свободу действий членов парламента — например, практику бомбардирования их письмами и телеграммами — следует также запретить.
Мы не можем входить здесь в различные деликатные вопросы, которые возникают в связи с подлинной природой демократии, как мы ее определяем. Значение имеет только то, что успешной демократической практике в больших и сложных обществах присуща неизменная враждебность политиков к 'подсказкам с заднего сиденья' со стороны своих избирателей, вплоть до того, что они предпочитают прибегать к тайной дипломатии и лгут о своих намерениях. Чтобы удержаться от этого вмешательства, от гражданина требуется высокая степень самоконтроля.
Наконец, эффективная борьба за лидерство требует большой терпимости к разнице во мнениях. Выше подчеркивалось, что эта терпимость никогда не является и никогда не может быть абсолютной. Но каждый потенциальный лидер, который не стоит вне закона, должен иметь возможность изложить свою позицию, не создавая беспорядка.
Это может означать, что люди терпеливо стоят рядом, пока кто-то атакует их самые жизненно важные интересы и оскорбляет самые дорогие идеалы, или, напротив, потенциальный лидер, который имеет такие взгляды, сдерживает себя. Ни одна из этих ситуаций невозможна без подлинного уважения к мнениям сограждан, предполагающего даже подчинение им собственного мнения.
Любая система может выдержать искажения до определенной степени. Но даже для необходимого минимума демократического самоконтроля, очевидно, требуются определенный национальный характер и
