правителях нельзя сказать того же!).
Министр, который вечно озабочен, как бы не дать козырей оппозиции, едва ли отвечает образу гипотетического идеального правителя — философа, советника просвещенного монарха. Более того, властители неизменно скованы всяческими — конституционными и административными — правилами и подвергаются злобным нападкам печати. Правители буквально парализованы всяческими ограничениями, которые подобные режимы будто нарочно стремятся приумножить.
Я согласен с тем, что отсутствие конституционных и административных правил в иных случаях облегчает работу. Для того, чтобы построить корпус факультета естественных наук на месте, прежде отведенном под другие нужды, потребовалось несколько лет. Однако для достижения большей административной эффективности режима не обязательно менять его суть.
Второе замечание, которое мне хотелось бы сделать, связано с одной мыслью Монтескье. В «Рассуждениях о причинах возвышения и падения римлян» есть такое место:
«Всякий раз, когда в государстве, называющем себя Республикой, все спокойны, можно быть уверенным, что свободы там нет. То, что в политической совокупности зовется единством, — вещь весьма двусмысленная; истинным является гармонический союз, в силу чего все части, какими бы противоположными они нам ни представлялись, содействуют благу всего общества, подобно тому как в музыке и диссонансы содействуют полному благозвучию. Единство может наблюдаться в государстве, где видится одна смута, то есть такая гармония, следствием которой становится счастье, что одно только и представляет собой истинный мир. Здесь дело обстоит так же, как и с частями мироздания, вечно связываемого действием одних частей и противодействием всех прочих».
Я бы не осмелился утверждать, что счастье граждан измеряется накалом политических смут, раздирающих полис, однако качество режима не измеряется и внешним покоем.
Сделав предварительные замечания, попробуем выяснить, каким образом конституционно- плюралистические режимы пытаются сгладить свои недостатки: неустойчивость и неэффективность.
Вначале позволю себе высказать общее положение. Видимо, основополагающие условия устойчивости — это, во-первых, согласованность конституционных правил с системой партий, а во-вторых, гармония конституционных правил и партийных устремлений, с одной стороны, и социальной структуры и предпочтений сообщества, с другой.
На практике есть две возможности сделать исполнительную власть, которая рождена в партийных битвах, устойчивой и эффективной.
Первая возможность найдена Соединенными Штагами Америки: исполнительной властью обладает президент, причем система его избрания отличается эта системы избрания депутатов парламента. Исполнительная власть в США устойчива, потому что президент избирается каждые четыре года и (за исключением случаев недееспособности) не может быть лишен своих полномочий. Представляя все сообщество, он по Конституции обладает авторитетом и властью, которые превосходят авторитет и власть депутатов, представляющих лишь часть сообщества.
Вторая возможность найдена Великобританией, где правительство выражает волю парламентского большинства. Правительство такого типа существует, пока существует парламент, и обладает свободой действий, поскольку почти всегда уверено в одобрении парламента.
Обе эти конституционные системы обеспечивают устойчивость власти лишь потому, что гармонируют с партийной системой.
Представьте, что партии в США дисциплинированны, как в Великобритании: режим больше не смог бы функционировать! А в США режим эффективен даже тогда, когда президент и большинство в палатах принадлежат к разным партиям. Такое взаимодействие президента-демократа с республиканским большинством, или наоборот, требует, чтобы демократ, сенатор или член палаты представителей мог поддержать предложение президента-республиканца, то есть нарушить партийную дисциплину. При президентском режиме и дисциплинированных партиях режим функционирует лишь тогда, когда и парламент, и президент принадлежат к одной и той же партии.
Зато нынешний английский режим действует лишь благодаря партийной дисциплине. Если бы в британском парламенте депутаты обладали свободой голоса, вызывающая наше восхищение Конституция не могла бы считаться образцовой. Это еще не все: две главные партии должны быть достаточно близки друг к другу. Вообразите, одна из них яростно отстаивает экономическую свободу, а другая решительно выступает за планирование: их чередование у власти приведет к крушению законодательства.
Эти замечания иллюстрируют следующее общее положение: устойчивость и эффективность обеспечиваются не конституционными правилами как таковыми, а гармонией этих правил и партийной системы, природой партий, их программами, политическими концепциями.
Разумеется, американский режим не гарантирован от опасности — не только паралича власти из-за противостояния президента и парламента, но и опасности государственного переворота. Когда под влиянием США в некоторых странах установились режимы, подобные американскому, произошло немало государственных переворотов. В определенном смысле американский режим вечно находится в тисках двух угроз: военного переворота и паралича. Представляя президентский режим США гарантией эффективности, нередко забывают, что он был задуман с прямо противоположными намерениями. Авторы американской Конституции стремились ограничить возможности правителей. Их вдохновлял либеральный пессимизм: носители власти всегда склонны злоупотреблять ею.
Точно так же британский режим предполагает не только взаимодействие обеих партий, но и ограничение власти, которая может достаться каждой из них. Если бы лейбористам вздумалось злоупотребить возможностями, полученными при победе на выборах 1945 года, консерваторы сочли бы, что опасен сам режим.
В обоих случаях выявляется одно из условий, необходимых для функционирования конституционно- плюралистического режима: дисциплина устремлений. Вот почему в британском, равно как и в американском режимах, есть «карьера почестей» — этапы, которые надо пройти шаг за шагом. Число лиц, которые стремятся занять высшее положение, ограниченно.
Предполагает ли устойчивость, гарантированная либо установленной законами деятельностью при президентском правлении, либо сплоченностью большинства при правлении парламентском, наличие признанной власти? Ответ следует немедленно: разумеется, нет. Это замечание важно для тех, кто стремится преобразовать государственные институты: правительству недостаточно пробыть у власти несколько лет, чтобы по-настоящему иметь возможность действовать. Что же определяет способность к активным действиям в условиях американского режима? Президенту удается навязать свою волю лишь в меру своего авторитета и решимости. Авторитет исполнительной власти не гарантирован государственными институтами, которые всего лишь дают шанс тем, кто облечен полномочиями. Главное — чтобы президенту удавалось добиться одобрения своих предложений у обеих палат парламента. Удается ему это далеко не всегда: из-за различных выборов, проходящих каждые два года, у президента многие месяцы связаны руки.
Что касается режима британского типа, то располагающее сплоченным большинством правительство теоретически может почти все. Однако здесь сказывается другая черта конституционно-плюралистических режимов. Возможности правительств не определяются государственными институтами в том виде, в каком они зафиксированы юридическими актами: их уточняет и ограничивает так называемое — за отсутствием более точного термина — общественное мнение. В любой момент конституционно-плюралистическое правительство может счесть допустимым одно и недопустимым другое, а в следующий — наоборот.
Что же ему доступно на деле? Никто не может ответить на этот вопрос с уверенностью. Возможности правительства в большой мере зависят от решимости самих правителей. Невозможность что-то сделать — в первую очередь результат неверия в самих себя.
Во Франции правители лишь в частной обстановке (и никогда — публично) говорят о том, насколько их возможности ограниченны.
Могло ли правительство Великобритании принять меры по вооружению, начатые в 1933 году, быстрее, чем это было сделано? Мешало ли общественное мнение сменявшим друг друга с 1933 года по 1939 правительствам успешно готовиться к войне, которую большинство из них предчувствовало? На самом деле эти правительства, как правило, знали, что меры, которые представлялись им необходимыми, не получат одобрения общественности. Так же ставится вопрос в Великобритании и сегодня, хотя речь теперь идет уже
