Политические работы

друга. В отличие от регулятивных функций, которые государство взяло на себя, например для целей макроэкономического управления и перераспределения, — в классическом обеспечении порядка и организации и, в первую очередь, при государственной гарантии прав собственности и условий конкуренции совершенно не ощущается убывающая сила национального государства.

Как бы там ни было, из-за нарушений экологического круговорота и из-за подверженности крупной техники авариям возникли новые риски — каждый раз сразу для нескольких стран. «Чернобыль», «озоновая дыра» или «кислотные дожди» свидетельствуют о катастрофах и об изменениях в экологии, с которыми — из-за их интенсивности и радиуса действия — уже невозможно справиться в национальных рамках, и поэтому они предъявляют слишком высокие требования к возможностям отдельных государств¹⁹. Государственные границы оказываются проницаемыми и в ином отношении. Это касается организованной преступности, в первую очередь — наркоторговли и торговли оружием. Хотя тема внутренней безопасности зачастую драматизируется по причинам предвыборной политики, население пока еще проявляет восприимчивость к популистским инсценировкам подобного толка. Но способность к политическому контролю — которой в указанных отношениях лишается национальное государство — может быть (как между тем оказывается) компенсирована на международном уровне. Глобальные режимы охраны окружающей среды работают, вероятно, ниже желаемой эффективности, но ни в коем случае не безрезультатно.

Иначе обстоит дело с возможностью для налогового аппарата исчерпать национальные ресурсы, из которых следует подпитывать управление. Ускоренная мобильность капитала затрудняет государственный доступ к прибылям и денежным состояниям, а обостренная конкуренция между регионами приводит к уменьшению государственных доходов от налогов. Одна лишь угроза оттока капиталов приводит в действие спираль снижения расходов (а, кроме того, преследование неплательщиков налогов грозит пронизать все действующее право). Налоги на наивысшие доходы, на капиталы и ремесла в странах ОЭСР настолько понизились, что доля в общем сборе налогов, получаемая с налогов на прибыль, с конца 1980-х годов ощутимо уменьшилась — и притом не в пользу доли, получаемой с налогов на предметы потребления и из подоходных налогов обыкновенных людей, живущих на заработную плату. Лозунг «гибкого государства» объясняется не столько оправданной критикой немобильной администрации, которой предстоит усвоить новые навыки менеджмента²⁰, сколько — в большей степени — фискальным давлением, оказываемым хозяйственной глобализацией на подлежащие налогообложению ресурсы государства.

По пункту (Ь). Говоря о «ниспровержении» национального государства, мы прежде всего думаем о давно отмечаемых изменениях системы государств, возникшей благодаря Вестфальскому миру. Черты этой системы отражаются как в определениях классического международного права, так и в описаниях, свойственных политологическому реализму²¹. Согласно этой модели, мир государств состоит из независимых национально-государственных акторов, которые в анархическом окружении, исходя из сохранения либо из расширения собственной власти, принимают более или менее рациональные решения. В этой картине изменяется не слишком многое и тогда, когда государства играют скорее экономическую роль максимизаторов прибыли, нежели политическую роль средоточия власти. Хотя в этих случаях картине лучше соответствуют кооперативные стратегии²², но положения о стратегическом взаимодействии независимо действующих сил она не затрагивает. Упомянутая общепринятая картина уместна для сегодняшней ситуации менее, чем когда-либо²³. Хотя суверенитет и монополия на власть, принадлежащая государству, формально остались без изменения, растущие взаимозависимости в сфере мировой политики ставят под сомнение предположение о том, что национальная политика вообще еще может территориально — в границах территории государства — совпадать с фактической судьбой национального общества.

Здесь достаточно банального примера с атомным реактором, который решило построить правительство соседней страны рядом с нашей границей, руководствуясь иными, нежели обязательными для нас, методами планирования и стандартами безопасности. В мире, все гуще переплетаемом в экологическом, экономическом и культурном отношениях, государства, принимающие законные решения, все реже совпадают по своему социальному и территориальному объему с лицами и регионами, которые могут быть потенциально затронуты последствиями этих решений. Поскольку национальное государство обязано принимать свои решения по территориальному принципу, в мировом сообществе, где страны взаимозависимы, все реже наблюдается конгруэнтность между акторами и теми, кого эти действия затрагивают²⁴. Построение теорий не должно попадать в «территориальную ловушку»: «The territorial state has been 'prior' to and a 'container' of society only under specific conditions»²⁵. За пределами национальных государств посредством образования военных блоков или благодаря экономическим связям — через НАТО, ОЭСР или так называемую Триаду²⁶ — образуются другие границы, приобретающие для наций почти столь же большое значение, как границы собственной территории.

На региональном, международном и глобальном уровне возникли «режимы», делающие возможным «правление вне рамок национального государства» (Михаэль Цюрн) и хотя бы отчасти компенсирующие утрату национальной дееспособности в нескольких функциональных сферах²⁷. В экономической сфере это касается Международного Валютного Фонда и Всемирного Банка (1944) или возникшей из соглашения ГАТТ (1948) Всемирной Торговой Организации, а в других областях — Всемирной Организации Здравоохранения (1946), Международного Агентства по Атомной Энергии (1957) или же «специальных агентств» ООН, к примеру Агентства по Всемирной Координации Гражданских Воздушных Полетов. Практика многоуровневой, напоминающей вложенные друг в друга коробки, политики, которая стала привычной наряду с ООН или на более низком, чем ООН, уровне, может устранить сбои в эффективности, возникшие из-за утраты автономии национальным государством, по крайней мере в некоторых отношениях, а то и (как мы еще покажем) в действительно важных отношениях позитивной координации хозяйственной и социальной политики. Но не обязывающие международные соглашения вроде принимаемых на встречах «Большой Семерки», или сплоченность режимов в организациях НАФТА и АСЕАН, или даже политические структуры типа Европейского Союза могут объяснить, отчего стирается формирующая национальное государство граница между внутренней и внешней политикой, а также почему классическая дипломатия сплетается в единую сеть, например, с культурной и внешнеторговой политикой. Очевидно, классическая политика силы не только нормативно вплетена в действия ООН, направленные на урегулирование, но и вытеснена применением «мягкой власти», что еще эффективнее.

Правда, сдвиги в компетенциях с национального на наднациональный уровень приводят к пробелам в легитимности. Наряду со множеством международных правительственных организаций и постоянных правительственных конференций, усилили влияние и неправительственные организации, такие, как Всемирный Фонд Природы, «Гринпис» или «Эмнести интернэшнл»; они сложным образом включены в сеть неформальных регулирующих инстанций. Однако новые формы международного сотрудничества нуждаются в легитимации, которая тоже лишь отдаленно удовлетворяла бы требованиям процедур, институционализированных посредством национального государства²⁸.

По пункту (с). Вопрос о дефиците демократии встает не только по отношению к межправительственным урегулированиям, которые основаны на соглашениях между коллективными акторами и без этих соглашений не могут иметь легитимирующую силу, совместимую с конституцией гражданского общества. Кроме того, возникает вопрос, воздействует ли глобализация еще и на культурный субстрат гражданской солидарности, сформировавшийся в рамках национальных государств. С точки зрения институциональной возможности демократического самоопределения политическая интеграция граждан общества, занимающего большую территорию, принадлежит к бесспорным историческим достижениям национального государства. Однако же сегодня признаки политической фрагментации дают первые трещины в стенах «наций».

При этом я имею в виду, в первую очередь, отнюдь не межнациональные конфликты, как в Стране Басков или в Северной Ирландии. Мы не убавим важности и серьезности от этих конфликтов, если будем рассматривать их как позднейшие последствия насильственного образования национальных государств,