почти две трети столетия после Великой депрессии, появилась наконец Всемирная торговая организация. Но ВТО существенно отличается от двух других организаций. Она не устанавливает правила сама; скорее она представляет собой форум, где проходят торговые переговоры; она обеспечивает проведение достигнутых соглашений в жизнь.
Идеи и намерения, стоявшие за созданием международных институтов, были когда-то хорошими, но с годами они эволюционировали и стали в конечном счете совсем иными. Кейнсианская ориентация МВФ, утверждавшая, что рынку свойственны провалы и что роль государства в создании рабочих мест велика, была вытеснена иконой свободного рынка образца 1980-х годов, частью нового Вашингтонского консенсуса ? консенсуса между МВФ, Всемирным банком и министерством финансов США относительно «правильной» политики для развивающихся стран,- что обозначило в корне отличающийся подход к экономическому развитию и стабилизации.
Многие идеи, включенные в консенсус, получили развитие в ответ на проблемы Латинской Америки, где правительства выпустили госбюджеты из-под контроля, в то время как безответственная кредитно- денежная политика привела к бурной инфляции. Быстрый рост в некоторых странах региона в десятилетия непосредственно после Второй мировой войны не получил устойчивого характера якобы в результате излишнего государственного вмешательства в экономику. Эти идеи были развиты применительно к латиноамериканским странам и, как будет показано в дальнейшем изложении, впоследствии сочтены применимыми к любой стране мира. Либерализацию капиталов протолкнули, несмотря на недоказанность того, что она подстегивает экономику. И в других случаях экономическая политика, оформленная в виде Вашингтонского консенсуса и внедренная в развивающиеся страны, оказалась неадекватной для находящихся на ранних стадиях развития или ранних стадиях перехода.
Рассмотрим лишь некоторые примеры. Большинство развитых стран, в том числе Соединенные Штаты и Япония, построили свою экономику благодаря мудрой и селективной защите ряда своих отраслей, которая осуществлялась до тех пор, пока они достаточно не усилились для конкуренции с иностранными компаниями. Хотя сплошной протекционизм часто не срабатывал в странах, пытавшихся его применять, однако не срабатывала и скоропалительная либерализация. Принуждение развивающейся страны открыть себя для импортной продукции, которая станет конкурировать с производствами некоторых ее отраслей, отраслей, опасно уязвимых со стороны гораздо более сильных аналогичных отраслей в других странах, могло иметь катастрофические как социальные, так и экономические последствия. Крестьяне-бедняки в развивающихся странах были не в состоянии конкурировать с высокосубсидируемыми товарами из Европы и Америки. Рабочие места систематически уничтожались, прежде чем отечественные аграрный и промышленный сектора могли укрепиться и начать создавать новые. Более того, предписание МВФ о том, чтобы развивающиеся страны придерживались жесткой кредитно-денежной политики, вело к процентным ставкам, при которых создание рабочих мест было невозможным даже при всех прочих благоприятных условиях. И поскольку либерализация торговли происходила до того, как создавались страховочные сетки социальной безопасности, тех, кто потерял работу, обрекали на нищету. Либерализация, таким образом, не сопровождалась обещанным ростом, а усугубляла неблагополучие. Даже те, кто сохранил рабочие места, находился под стрессом постоянного чувства неуверенности в будущем.
Контроль за движением капиталов является еще одним примером. Европейские страны не разрешали свободный переток капиталов вплоть до 70-х годов. Кто-то может сказать, что нечестно настаивать на том, чтобы развивающиеся страны с едва функционирующей банковской системой рисковали, открывая свои рынки. Но если оставить в стороне рассуждения о честности и справедливости, это является плохой экономической политикой: приток «горячих денег» в страну и уход из нее, что так часто следует за либерализацией рынка капиталов, оставляет за собой опустошение. Маленькие развивающиеся страны подобны мелким суденышкам. Ускоренная либерализация рынка капиталов по образцу, проталкиваемому МВФ, была равносильна тому, что отправить их в путешествие по бурному морю прежде, чем будут залатаны дырявые корпуса; прежде, чем капитаны пройдут подготовку; прежде, чем спасательные жилеты будут взяты на борт. Даже при самых благоприятных обстоятельствах высока вероятность того, что они перевернутся, получив удар высокой волны в борт.
Применение ошибочных экономических теорий не было бы такой проблемой, если бы в результате ухода с арены сначала колониализма, а потом и коммунизма МВФ и Всемирный банк не получили возможность расширить сферу своей компетенции. Сегодня эти институты вошли в число доминирующих игроков мировой экономики. Страны, не только ищущие их помощи, но и стремящиеся получить «ярлык одобрения», чтобы иметь лучший доступ на международные рынки капитала, вынуждены следовать их экономическим предписаниям: предписаниям, которые отражают свободно-рыночную идеологию и теорию этих институтов.
Результатом для множества людей явилась бедность, а для многих стран ? социальный и политический хаос. МВФ допускал ошибки во всех областях, в которые был вовлечен: в развитии, управлении кризисами и в странах с переходными экономиками.
Программы структурной адаптации не приносили устойчивого роста даже тем, кто, подобно Боливии, строго придерживался ограничений МВФ; во многих странах излишняя фискальная экономия душила рост. Успешные экономические программы требуют крайней аккуратности в соблюдении последовательности ? порядка, в котором реформы осуществляются,- и темпа. Если, например, рынки открываются для конкуренции слишком быстро, опережая создание сильных финансовых институтов, то старые рабочие места уничтожаются быстрее, чем создаются новые. Во многих странах ошибки в последовательности и темпе привели к росту безработицы и нищеты{3}.
После Азиатского кризиса 1997 г. политика МВФ усугубила кризисы в Индонезии и Таиланде. Рыночные реформы в Латинской Америке имели ограниченный успех ? неоднократно приводившийся пример Чили,- но большей части континента предстоит наверстать потерянное для роста десятилетие, последовавшее за так называемым успешным выкупом МВФ долгов в 1980-х годах. Во многих странах и сегодня существуют высокие уровни застойной безработицы; так, в Аргентине ее уровень выражается двузначной цифрой и сохраняется с 1995 г., несмотря на то что темп инфляции удалось сбить. Крах в Аргентине в 2001 г. ? один из самых недавних в серии провалов последних лет. С учетом высокого уровня безработицы, который сохраняется уже семь лет, удивительно не то, что граждане в конце концов восстали, а то, что они терпеливо и долго переносили бедствия. Даже в тех странах, где наблюдался рост, хотя и в ограниченных масштабах, плоды его достались богатым, и прежде всего очень богатым ? верхним 10 процентам, ? при сохранении высокого уровня бедности, а во многих случаях доходы тех, кто находится в самом низу, еще и упали.
За всеми проблемами МВФ и других международных институтов стоит проблема управления: кто решает, что надо делать. Доминирующая роль в этих институтах принадлежит не просто богатейшим промышленным странам, а их коммерческим и финансовым кругам, и политика этих институтов, естественно, отражает это. Подбор руководящего состава этих институтов символизирует проблемы, которыми они занимаются, что зачастую способствует нарушению их функций. В то время как почти вся деятельность МВФ и Всемирного банка сосредоточена сегодня на развивающихся странах (по крайней мере вся их кредитная деятельность), их руководство состоит из представителей развитых стран (по традиции и молчаливому соглашению главой МВФ всегда является европеец, а Всемирного банка ? американец). Их выбирают за закрытыми дверями, и еще не было случая, чтобы от такого главы требовался опыт работы в развивающемся мире. Институты не являются представительными с точки зрения наций, которым они служат.
Возникает также проблема, кто говорит от имени страны. В МВФ это министры финансов и управляющие центральными банками. В ВТО это министры торговли. Каждый из этих министров тесно связан с определенными группировками внутри своей страны. Министры торговли отражают интересы делового сообщества ? как экспортеров, которые хотят видеть открытие новых рынков для своей продукции, так и товаропроизводителей, которые конкурируют с новыми импортными поступлениями. Эти группировки, разумеется, хотят в меру своих сил оставить как можно больше барьеров на пути торговли и сохранить любые субсидии, которые они смогли убедить Конгресс (или свой парламент) им предоставить. То обстоятельство, что торговые барьеры поднимают потребительские цены, волнует их гораздо меньше, чем их прибыли, а проблемы среды обитания и труда волнуют их еще меньше, да и то как препятствия, которые должны быть преодолены. Министры финансов и управляющие центральными банками обычно
