другую.
Но изменилась не только структура. Главное, что у этого органа совершенно новый смысл: вместо службы, контролирующей бизнес, появилась комиссия, формулирующая рекомендации законодателям. Цель Агентства по свободной торговле и конкуренции – противодействие тем постановлениям, которые создают тепличные условия для отдельных субъектов бизнеса. А рычаги воздействия этого института – это исследование деятельности государственных структур и использование уголовного кодекса там, где обнаруживаются факты нечестной конкуренции.
Не только у нового агентства, но и у любого другого органа нет возможности ограничивать конкуренцию, влияя на слияние и поглощение и, как следствие, на укрупнение доли компании на рынке. Закон «О свободной торговле и конкуренции» создал условия для полной свободы торговли при свободном ценообразовании. Если рыночные цены на какой-либо товар поднимаются или опускаются, правительство не вправе в это вмешиваться. Государство регулирует только тарифы – на электричество, газ, связь – соответствующими документами, такими как законы «Об электричестве и природном газе» или «Об электронных коммуникациях».
Отмена антимонопольного органа многими трактовалась как карт-бланш крупным игрокам, которые обязательно будут завышать цены, в результате чего часть населения просто не сможет пользоваться базовыми товарами и услугами. Но, во-первых, этот сценарий противоречит экономическим законам, а во- вторых, если бы это происходило из-за завышения тарифов государством, то как раз Комиссия по свободной торговле и должна была бы это пресекать. В итоге, в качестве отступных противникам реформы и чтобы не тратить политические силы и время на убеждение, владельцев так называемой особой собственности (газопровод, линии электропередач и пр.) законодательно обязали предоставлять третьим лицам недискриминационный доступ к своей инфраструктуре.
Да, фактически это нарушение прав собственности, что идет вразрез с либертарианскими ценностями, но в точности воплотить в жизнь теорию невозможно. Впрочем, закон все-таки ставит некоторые ограничения: собственник волен отказать в доступе к инфраструктуре, если претендент не будет соответствовать техническим или финансовым требованиям безопасности всей структуры и бесперебойности потребления. Таким образом, этот принцип, по своей сути, пресекает возможность вести дискуссии о так называемых естественных монополиях.
Оснований упрекать принятое законодательство в попустительстве монополиям нет еще и потому, что даже при наличии единой инфраструктуры оно допускает существование нескольких поставщиков. Хотя есть мнение, что новые власти поощряют монополизм уже тем, что расформировали антимонопольную службу. Иногда критика исходит от самих бизнесменов: «Вместо антимонопольной службы было создано непонятное агентство, которое ничего не делает. Бизнес остался без регулирования», – убежден Нико Лекишвили, один из руководителей инвестиционной компании «Ниба Инвест»[171].
Его можно понять: прежние функции антимонопольной службы были отличным барьером для вхождения на рынок конкурентов. Так, например, глава компании по производству пива и безалкогольных напитков «Казбеги» Гоги Топадзе в 2003 году предложил изменить законодательство так, чтобы импортное пиво облагалось высоким налогом. В результате местное пиво оказалось значительно дешевле, и продажи «Казбеги» увеличились[172]. Антимонопольная служба при этом никаких ограничений конкуренции не усмотрела.
Иногда с политикой нынешних властей не согласны эксперты, например Владимир Папава, который в 1994–2000 годах сам стоял во главе Министерства экономики и видел ситуацию изнутри: «После Революции роз начался демонтаж государственных институтов, что ослабляло грузинское государство. В частности, в конце 2004 года в рамках проводимых реформ была упразднена государственная антимонопольная служба, а это стимулировало рост монополизации рынка»[173].
Всегда ли за подобными суждениями стоит глубокий анализ, или это результат субъективного восприятия?
Каха Бендукидзе признает свою ошибку:
Если бы я оставил название антимонопольной службы, но вынул бы из нее все содержание, не было бы претензий. А так все кричат – как же так, у нас нет антимонопольной службы! Это была самая первая реформа, я тогда наивным был. Мне говорили, зачем менять название, но я считал нужным, чтобы именно этой службы в нашей экономике не было.
В любом случае заявления экспертов о монополизации экономики пока остаются лишь субъективной оценкой, так как не было проведено ни одного исследования, оценивающего ситуацию во времена антимонопольной службы и после ее ликвидации.
Попробуем рассмотреть два конкретных рынка: авиационный и фармацевтический.
Принято полагать, что авиационная отрасль, характеризу-емая большими издержками входа на рынок и, как следствие, довольно узким кругом игроков, нуждается в государственном регулировании. Когда существовала антимонопольная служба (до 2005 года), на территории Грузии действовали шесть иностранных авиакомпаний: Turkish Airlines, British Airways, Austrian Airlines, AZAL, Belavia и Arkia. После реформы к ним добавились еще восемь: Lufthansa, AirBaltic, Armavia, Skat, CZA, «Аэросвiт», FlyLAL, Ukraine International Airlines[174]. Конечно, следует учитывать, что не только принципиальное изменение государственной антимонопольной политики способствовало такому стремительному развитию отрасли, но и общая либерализация гражданской авиации, выразившаяся, в частности, в политике открытого неба.
В Воздушный кодекс были внесены некоторые изменения[175]. С каждой страной правительство старается заключить договор о безлимитных полетах, то есть может летать кто угодно и когда угодно. Рейсы продаются на аукционе. Практически полностью ликвидирован статус флагмана (в большинстве стран это одна авиакомпания, обладающая определенными регулятивными правами, – например, она может оценивать «правильность» цен других авиаперевозчиков, имеет преимущественное право полета и т.д.). В Грузии национальная авиакомпания Airzena, формально обладающая флагманским статусом, действует теперь на тех же условиях, что и конкуренты, не имея никаких привилегий[176]. Вряд ли увеличение числа иностранных авиакомпаний после реформирования антимонопольной службы может служить свидетельством монополизации рынка.
Другой пример – фармацевтическая отрасль: во времена прежнего антимонопольного законодательства рыночные доли трех крупнейших компаний составляли 29,4, 22,4 и 13,2 процента. К 2009 году эти значения сократились, и доля крупнейшей компании не превышала 23 процентов[177]. Несмотря на это, часто приходится сталкиваться с мнением, что именно отсутствие противодействия монополиям в современной Грузии приводит к картельному сговору и росту цен на лекарства.
Наличие антимонопольной службы не способствует росту конкуренции, и рыночные доли компаний не всегда прямо пропорциональны росту цен на их продукцию. А в случае с лекарствами цена в большей степени связана с жестким регулированием фармацевтической сферы в целом, которое за пять лет пусть с трудностями и помехами, но было упрощено.
В 1997 году Министерство здравоохранения под давлением нескольких крупных фармацевтических компаний подготовило закон о фармацевтической продукции, фактически обеспечивший этим компаниям превосходство на рынке. В документе были зафиксированы такие высокие барьеры входа в сферу импорта фармацевтических товаров, что никто, кроме этих компаний, просто не смог бы начать заниматься бизнесом. Более того, полномочия министерства позволили установить схожие барьеры не только в импорте, но и в розничной и оптовой торговле. В результате в Грузии постоянно уменьшалось число маленьких аптек, не входящих в сговор с импортерами, и расширялись сети трех крупнейших аптечных предприятий.
Первые шаги на пути либерализации фармацевтического рынка были сделаны в 2005 году – значительно сократилось количество лицензий, которые необходимо получить для открытия бизнеса[178]. Результат не заставил себя ждать: появились еще две аптечные сети и помимо сетевых в Грузии функционирует около семидесяти мелких аптек. Но этим в 2005 году дело и ограничилось: либерализовать импорт лекарств не удалось. Владелец одной фармацевтической компании
