начальством, подчиненным региональному руководству, но параллельно возникала и правовая база, и возможности для формирования системы местного самоуправления. Оно не появилось автоматически и сразу везде. Но, так или иначе, структуры местного самоуправления начали возникать. Где-то был просвещенный и энергичный градоначальник, где-то, наоборот, градоначальник оказывался решительно ни к чему не годным, что повлекло за собой активизацию его оппонентов, где-то просто удачно сложилась конъюнктура в отношениях с областным руководством - причины были разные, и формы местного самоуправления в итоге сложились разные. К 2003 году в России было около 400 сформировавшихся и полноценно функционировавших структур МСУ, еще примерно столько же - на подходе.
Новая власть, которая взялась отлаживать жизнь страны, также понимала важность местного самоуправления и бросила на это дело лучшие силы. Группа разработчиков под руководством Дмитрия Козака провела титаническую работу и параллельно с административной реформой разработала федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон этот разрушал последние основы административно-командной системы и действительно закреплял местное самоуправление как важнейшую часть государственной системы России.
Однако дело в том, что в основе логики закона оказалась системная унификация местного самоуправления и его регламентация. Вместо 13 естественным образом сформировавшихся разных видов МСУ закон устанавливал, по сути дела, одну универсальную. Закон наделил местное самоуправление полномочиями, закрепил доходную часть, но вместе с тем и создал жесткие рамки для его деятельности.
Жесткости и регламентированности требовали логика государственного строительства и системный юридический подход авторов законопроекта: если что не прописать четко, то региональные власти легко превратят полномочия местного самоуправления в дырку от бублика. Но в результате местное самоуправление оказалось в очень малой степени именно «самостоятельной и под свою ответственность» деятельностью населения.
По мере реализации закона обнаружились и другие проблемы - например, разделение местного самоуправления на разные уровни. Сельское поселение и городское поселение одновременно являются и самостоятельным муниципальным образованием, и частью муниципального округа. В итоге эта система иерархии сработала только на то, что муниципальные округа начали систематически отбирать полномочия и имущество у поселений.
Обнаружилась и проблема с бюджетным обеспечением. Во-первых, практически все муниципальные образования с населением меньше 30 тысяч почти повсеместно?столкнулись с элементарной невозможностью сформировать полноценный бюджет. Классический пример - поселок Углеродовский Красносулинского района Ростовской области (население 3 тысячи человек) с ежемесячным поступлением от налогов в 500 рублей. Впрочем, даже в более крупных муниципальных образованиях нехватка налоговой базы очевидна. Налоговых поступлений в лучшем случае хватает на уличное освещение, а уж про то, чтобы обеспечивать принцип субсидиарности (исполнять все функции, которые могут быть выполнены на местном уровне), и речи не идет. Муниципалитетам закон оставляет хорошо если 10 % от всех налоговых поступлений с территории, а даже по самым скромным подсчетам специалистов им нужно хотя бы тридцать-сорок. При этом возможности дополнительно заработать сильно ограничены и регламентированы тем же законом о местном самоуправлении.
Да, и еще. Ключевые налоги, на которых основан бюджет местного самоуправления, - налог на землю и имущество физических лиц - имеют одну особенность: они не дают почти никакой мотивации муниципальным властям развивать бизнес. Если бы муниципалитеты получали налог на прибыль или часть НДС - это заставляло бы их делать все, чтобы в их регионе рос и процветал частный бизнес. Нынешняя же система если что и стимулирует, так это коррупционные схемы и ожесточенную борьбу за контроль над земельными ресурсами там, где они действительно имеют значимую ценность.
Пат
Впрочем, дело, разумеется, не в несовершенстве законов и системы налогового перераспределения. В конце концов, у нас еще переходный период (полноценно и на всей территории России Закон о местном самоуправлении начнет работать с 1 января 2009 года). Да и в этих условиях во многих местах есть реальный результат и что-то как-то налаживается и отлаживается.
Но именно что-то и как-то… Полноценного самоуправления, той самой «самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения» на самом деле нет и не предвидится.
И это не техническая (налоговая, юридическая), а именно системная проблема.
С одной стороны, власть глубоко заинтересована в местном самоуправлении. Причем не только как в голой риторике и фасадно-декоративной конструкции. Местное самоуправление нужно власти, чтобы хоть как-то разгрузить властную вертикаль, делегировать часть ответственности. Нынешняя система власти только на самый невнимательный взгляд похожа на командно-административную, у нее совсем другие политические и экономические основания. Любая системная ответственность там, где дело не касается финансовых потоков и контроля над ними, - тяжкая обуза для власти. Потому так много говорится о местном самоуправлении и так много выделяется средств на всякие фонды по его развитию. И эти процессы (говорения и выделения средств) в ближайшем будущем будут только нарастать.
Однако и сделать реальную ставку на местное самоуправление, то есть выстроить систему, основанную на «самостоятельной деятельности населения», власть тоже не может.
Даже элементарное решение технических проблем чревато системным сбоем. Перераспределить налоги? Но если их отдать местному самоуправлению, то часть финансовых потоков, через которые отстроен механизм управления страной, заметно оскудеет. А если отдать часть полномочий? Или тот же пример с лифтами? Вот в Москве в течение двух лет поменяли все лифты во всех домах. При любом, даже самом ущербном, местном самоуправлении такое вряд ли было бы возможно - большинство замененных лифтов были вполне пригодны к эксплуатации, а многие - так и лучше новых. Но такое мероприятие было не бессмысленной тратой денег, а системным действием по созданию финансового потока, который был самым тщательным образом освоен. Лифты ведь не из воздуха появились - их кто-то (даже очень хорошо известно, кто) произвел, кто-то осуществлял монтажные работы (тоже вполне конкретные фирмы), кто-то - утилизацию старых лифтов.
Но даже не это главное. Одной из основ политики нынешней власти является принципиальное ее недоверие к населению страны и его самостоятельным действиям. Тут и страх, что люди, если дать им волю, обустроят все так, что и камня на камне не останется, и страх перед «олигархами», которые скупят все и превратят органы власти в подотделы своих компаний, и, разумеется, страх перед коварным Западом. А за всем этим главный страх - любых неконтролируемых политических или экономических действий. И нельзя сказать, что у этих страхов совсем нет никаких оснований - есть, и немалые. Только в итоге власть, при всей массовой поддержке, оказывается и ощущает себя внеположной населению страны, при этом не являясь полноценно авторитарной (для этого у нее решительно не хватает командно-административного ресурса, да и реального желания этот ресурс заполучить).
