году в докладе Норткота-Тревельяна, авторы которого, по их собственным словам, были потрясены громовыми раскатами революции 1848 года, доносившимися до Британских островов из-за Ла-Манша.
Развитие капиталистических отношений и политические амбиции промышленной буржуазии, с одной стороны, выход пролетариата на политическую арену и рост требований всеобщего избирательного права, с другой, - вот что побудило титулованную знать стать 'аристократией с открытой дверью', пожертвовать своей былой монополией в Вестминстере и Уайтхолле. Однако, сделав уступку времени, земельная аристократия позаботилась о том, чтобы бразды правления оставались в руках людей с угодным ей мировоззрением.
Рекомендации доклада Норткота-Тревельяна не случайно совпали с распространением публичных школ, когда эти 'фабрики джентльменов' стали формой приобщения детей промышленников и банкиров к традициям и образу жизни земельной аристократии, чтобы пополнять ими ряды правящей элиты.
Став союзниками, недавние соперники оказались перед вопросом: если уж пришлось дать черни избирательное право, как застраховаться на случай, если она вдруг завладеет парламентом? Главная цель реформы 1870 года как раз и состояла в том, чтобы сделать государственный аппарат еще более действенным тормозом социальных перемен, чем палата лордов или монархия.
По предложению Чарльза Тревельяна, который четырнадцать лет служил в Индии, в основу реформы гражданской службы был положен опыт колониальной администрации. Чтобы искоренить взяточничество и семейственность, процветавшие во времена Ост-Индской компании, и обеспечить условия для выгодного помещения английских капиталов, для колониальных чиновников была введена система конкурсных экзаменов, раздельных для руководящего состава (для англичан) и технических работников (индийских клерков). С точки зрения имперских интересов, такая система вполне себя оправдала.
Реформа 1870 года подобным же образом разделила, гражданскую службу надвое, возвела барьер между руководителями и исполнителями. Чтобы попасть в 'административный класс', открывающий доступ на руководящие посты, стало необходимым сдавать экзамены по классическим дисциплинам в том объеме, в каком они изучаются в публичных школах и университетах Оксфорда и Кембриджа. Ясно, что такой образовательный ценз - нечто вроде экзаменов 'одиннадцать плюс' для взрослых - был задуман как форма социального апартеида с целью гарантировать, чтобы к кормилу власти попадали лишь люди с определенным классовым мировоззрением.
Доклад Норткота-Тревельяна являет собой примечательный пример того, как британский господствующий класс использовал опыт, приобретенный в колониях, для усиления государственного механизма в метрополии. (Тенденция эта проявляется и по сей день, когда опыт карательных операций в Кении, Малайе, Омане, на Кипре перенесен на Ольстер, а Ольстер, в свою очередь, стал опытным полем для разработки новой технологии репрессий, предназначенных для самой Британии, о чем подробнее пойдет речь ниже.)
Выведя Уайтхолл из-под зависимости от Вестминстера, британские правящие круги продемонстрировали свое умение всякий раз застраховываться от последствий тех уступок, которые они порой вынуждены делать народным массам, чтобы удержаться в седле. Внешне власть отдана в руки избирателей: парламент формируется на основе всеобщего избирательного права, правительство формируется из членов палаты общин лидером партии парламентского большинства. Практически же страной правят не избранники народа, а чиновники, которых не выбирают, а подбирают.
Коридоры власти, которым посвятил свою одноименную книгу писатель Чарльз Перси Сноу, воплощают собой, разумеется, не всю семисотпятидесятитысячную армию государственных служащих, а лишь ее элиту, лишь те 0,5 процента, что образуют так называемый административный класс тесно сплоченную, замкнутую касту обладателей 'старых школьных галстуков'. Эти три с лишним тысячи чиновников значат в механизме власти больше, чем полсотни министров и шесть сотен депутатов.
Будучи заднескамеечником, депутат чувствует, что он бессилен перед мандаринами гражданской службы, что самые каверзные парламентские запросы не более чем булавочные уколы для этой многоглавой гидры. Министерский портфель представляется ему единственной предпосылкой обрести реальную власть. Однако те его коллеги, кому посчастливилось перебраться на переднюю, правительственную скамью, вынуждены убедиться в иллюзорности обывательского мифа о том, будто 'чиновники советуют, а министры решают'.
Постоянный секретарь не только лучше оплачивается, чем его сменяющиеся шефы. Он больше знает и больше может. Он неизмеримо превосходит своего начальника компетентностью в отношении проблем и людей, ошибок прошлого и возможностей на будущее. Может ли министр, пришедший в департамент на два-три года, войти в курс дела так же глубоко, как постоянный секретарь? Ведь ему, как говорят в коридорах власти, приходится носить сразу три шляпы: во-первых, возглавлять свое ведомство я в данном качестве представлять его перед общественностью, отвечать на парламентские запросы в палате общин; во-вторых, выполнять депутатские обязанности, регулярно бывать в своем округе, встречаться и переписываться с избирателями: и, наконец, в-третьих, заслышав вечером звук парламентского звонка, мчаться в Вестминстерский дворец, чтобы вместе с другими членами своей партийной фракции слушаться главного кнута правительства.
Если новый министр, не вдаваясь в суть дела, вздумает ознаменовать свой приход какими-то радикальными новшествами, постоянный секретарь почтительно, но твердо докажет, что часть предложенного уже делается, другая планируется, а все остальное практически неосуществимо.
На Уайтхолле шутят, что дело министра - держать ружье, а куда целиться и когда спускать курок - дело постоянного секретаря. Именно чиновники готовят решения, именно они претворяют их в жизнь. Однако первое публичное заявление о новом политическом шаге делается в парламенте именно министром. Одна из функций палаты общин как раз и состоит в том, чтобы служить трибуной для подобных заявлений и дебатов вокруг них.
Нынешний государственный механизм Британии сложился в ту пору, когда политическая жизнь вращалась прежде всего вокруг проблем управления империей. Однако настало время, когда политический консерватизм верхушки гражданской службы, весь ее комплекс мышления, больше обращенный в прошлое, чем в будущее, стал помехой для процесса адаптации Британии к новым историческим условиям, в которых она оказалась после второй мировой войны в результате утраты колониальных владений.
Неспособность государственного аппарата приспособиться к новым потребностям настолько встревожила господствующий класс, что было решено изучить вопрос о новой реформе гражданской службы. В конце 60-х годов комиссия под председательством лорда Фултона опубликовала свои предложения на этот счет.
Доклад Фултона открывался формулировкой, которая доныне бросает в дрожь элиту Уайтхолла. 'Гражданская служба, - подчеркивалось в нем, - все еще главным образом основывается на философии любительства. Ныне эта концепция имеет губительные последствия. Культ любителя устарел на всех уровнях и во всех частях гражданской службы'.
По мнению авторов доклада, государственный аппарат, запрограммированный для нужд империи, отстал от времени. В изменившихся условиях разительно выявились его органические недостатки, прежде всего его чрезмерная элитарность и недостаточный профессионализм. Социальный апартеид, пронизывающий гражданскую службу, возводит в культ руководителя-джентльмена, то есть просвещенного дилетанта с классическим гуманитарным образованием, доступным лишь узкому общественному слою. Одной из самых радикальных рекомендаций доклада было предложение сломать барьеры, разделяющие государственный аппарат, чтобы открыть доступ на ключевые посты специалистам-профессионалам, лучше вооруженным для решения современных экономических и технологических проблем.
Насколько же успешной оказалась попытка вторично реформировать гражданскую службу? Ровно через десять лет после того, как указанные предложения были внесены, один из их авторов, лорд Кроутер, констатировал: 'Гражданская служба выполнила лишь те рекомендации доклада Фултона, которые ей нравились и которые умножали ее власть, и уклонилась от осуществления тех идей, которые сделали бы ее более профессиональной, а также более подотчетной парламенту и общественности'.
Доклад Фултона рекомендовал, к примеру, сократить преобладание людей с гуманитарным классическим образованием на руководящих должностях, способствовать выдвижению на них квалифицированных специалистов. Но если сравнить статистику конца 60-х и конца 70-х годов, убеждаешься, что доля выпускников Оксфорда и Кембриджа, слушавших там историю, философию или право, увеличилась на
