Политический порядок в меняющихся обществах

в системе обычно ослабляет ее сплоченность. Так, к примеру, правящие институты Османской империи сохраняли свою жизнеспособность и сплоченность до тех пор, пока доступ в их состав был ограничен и кандидаты должны были проходить через многоступенчатую систему образования «с отбором и специализацией на каждой ступени». Этим институтам пришел конец, когда «стало совершенно невозможным пресекать претензии местной феодальной мусульманской знати… Последствия этого показывают, что инфляция здесь производит то же действие, что и в финансовом мире… [Эти последствия] не замедлили проявиться в падении дисциплины и снижении эффективности армии»²³.

Правительства так же нуждаются в сплоченности, моральном духе и дисциплине, как и войска. И численность войск, и вооружение, и стратегия имеют значение для успеха военных действий, но даже серьезный дефицит любого из этих факторов может быть компенсирован высоким уровнем сплоченности и дисциплины. То же и в политике. Проблемы, связанные с созданием сплоченной политической организации, более сложны, но не имеют принципиальных отличий от проблем, связанных с созданием сплоченных военных организаций. «Чувство, лежащее в основе сплоченности военной организации, — писал Дэвид Раппопорт, — имеет много общего с тем, которое цементирует любую группу людей, занятых политической деятельностью. Это готовность большинства индивидов обуздывать частные потребности ради достижения общих целей. Каждый должен доверять способности другого противостоять бесчисленным искушениям, угрожающим групповой солидарности; иначе в трудных социальных обстоятельствах желание действовать в свою пользу становится непреодолимым»²⁴.

Способность к координации и поддержанию дисциплины имеет ключевое значение как для войны, так и для политики, и исторические общества, которые были искусными в организации первой, хорошо справлялись и со второй. «Связь между эффективной социальной организацией в искусстве мирной политики и в искусстве успешного поведения в условиях группового конфликта, — пишет один антрополог, — практически абсолютна, говорим ли мы о цивилизации или о субцивилизации. Успешность войны зависит от сплоченности и согласия; то и другое требуют командования и дисциплины. Командование и дисциплина, в свою очередь, суть, возможно, не что иное, как символы чего-то более глубокого и реального, чем они сами»²⁵. В таких государствах, как Спарта, Рим и Англия, современники восхищались не только авторитетом и справедливостью законов, но и сплоченностью и дисциплиной армий. Дисциплина и развитие идут рука об руку.

Политические институты и общественные интересы

Для политических институтов важны как моральные, так и структурные факторы. Обществу со слабыми политическими институтами нелегко справляться с последствиями личных и групповых вожделений. Политика — это гоббсовский мир безжалостной конкуренции общественных сил — человека с человеком, семьи с семьей, клана с кланом, региона с регионом, класса с классом, — конкуренции, не опосредованной принадлежностью к более широкой политической организации. «Аморальная семейственность» отсталого общества, по Бэнфилду, находит аналог в аморальной клановости, аморальной групповщине, аморальной классовости. Мораль нуждается в доверии; доверие предполагает предсказуемость; а предсказуемость требует регуляризованных и институциализованных форм поведения. В отсутствие прочных политических институтов у общества недостает средств для определения и реализации общих интересов. Способность создавать политические институты есть способность создавать общественные интересы.

Существует три традиционных подхода к проблеме общественного интереса²⁶. Его отождествляли либо с абстрактными, основополагающими, идеальными ценностями и нормами, такими, как естественное право, справедливость или разум; либо со специфическими интересами конкретного индивида («государство — это я»), группы, класса (марксизм) или большинства; либо же с результатом конкуренции между индивидами (классический либерализм) или группами (Бентли[4]). Проблема всех этих подходов состоит в том, чтобы прийти к определению, которое было бы конкретным, а не размытым, общим, а не частным. К сожалению, в большинстве случаев конкретному недостает общности, а общему конкретности. Отчасти выход из затруднения можно видеть в том, чтобы определить общественный интерес через конкретные интересы институтов управления. Общество с высоким уровнем институциализации правительственных организаций и процедур обладает большими возможностями формулирования и реализации общественных интересов. «Организованные (институциализованные) политические сообщества, — пишет Фридрих, — лучше адаптированы для принятия решений и разработки политики, чем неорганизованные сообщества»²⁷. Общественный интерес в этом смысле слова не есть нечто существующее a priori в естественном праве или воле народа. Не сводится он и к результатам политического процесса. Но он укрепляет правительственные институты. Общественный интерес — это интерес общественных институтов. И он возникает в результате институциализации правительственных организаций. В сложной политической системе различные управленческие организации и процедуры представляют различные аспекты общественного интереса. В сложном обществе общественному интересу свойственно быть сложным.

Демократам привычно мыслить об институтах управления как об имеющих представительские функции, т. е. как о выражающих интересы каких-то других групп (их электората). Они поэтому склонны забывать о том, что у правительственных институтов есть собственные интересы. Эти интересы не только существуют, они достаточно конкретны. На вопросы типа: «Каковы интересы президентской власти? Каковы интересы Сената? Каковы интересы Палаты представителей? Каковы интересы Верховного суда?» — ответить трудно, но возможно. Эти ответы в совокупности составят достаточно близкую к истине картину «общественного интереса» Соединенных Штатов. Аналогичным образом общественный интерес Великобритании приблизительно соответствует специфическим интересам Короны, Кабинета и Парламента. В Советском Союзе он приблизительно равен сумме специфических интересов правительства и Центрального комитета Коммунистической партии.

Институциональные интересы отличаются от интересов индивидов, действующих внутри институтов. Верное замечание Кейнса, что «в долгосрочном плане мы все мертвы», приложимо к индивидам, не к институтам. Индивидуальные интересы неизбежно краткосрочны. Институциональные же интересы существуют долго; выразитель интересов института должен думать о его благополучии на неопределенное время вперед. Это соображение часто означает необходимость ограничивать ближайшие цели. Аристотель считал важнейшим достоинством политики как демократического, так и олигархического государства не приумножение достоинств той или другой формы государственного устройства, а создание условий для политической стабильности²⁸. Должностное лицо, стремящееся максимально усилить свою власть или другие ценности в краткосрочном плане, ослабляет свой институт в плане долгосрочном. Судьи Верховного суда могут, руководствуясь своими ближайшими индивидуальными интересами, захотеть объявить акт Конгресса неконституционным. Но, думая о том, отвечает ли это общественному интересу, они, вероятно, должны задать себе вопрос о том, действительно ли такое решение отвечает долгосрочным интересам Верховного суда. Образцом государственной мудрости судьи могут служить люди вроде Джона Маршалла в деле «Марбери против Мэдисона»[5], действия которых направлены на такое повышение институциальной мощи суда, чтобы ни президент, ни Конгресс не могли поколебать ее. Напротив, члены Верховного суда 1930-х гг. в борьбе за усиление своего текущего влияния рисковали долгосрочными интересами суда как института.

«Что хорошо для „Дженерал моторс“, хорошо для страны», — в этом высказывании есть часть правды. Но еще больше правды в словах: «Что хорошо для президентской власти, хорошо для страны». Попросите любую достаточно информированную группу американцев назвать пять лучших и пять худших президентов. А затем попросите их назвать пять сильнейших и пять слабейших президентов. Если совпадение силы с положительной оценкой и слабости с отрицательной оценкой и не будет стопроцентным, оно несомненно будет не меньше чем на 80%. Тем президентам — Джефферсону, Линкольну, обоим Рузвельтам, Вильсону, — которые расширили влияние своего института, воздают хвалу как деятелям, много способствовавшим общественному благополучию и осуществлению национальных интересов. О тех же президентах, которые не сумели защитить права своего института от посягательств со стороны других общественных групп, — таких, как Бьюкенен, Грант, Хардинг, — говорят, что их