бюджетную политику с планированием – «официальным и неофициальным или краткосрочным», – но так и не нашло инструментов, чтобы сочетать планирование, формирование бюджета и программирование как средства руководства и координации во всей ветви исполнительной власти.
В отсутствие организованных, всеохватывающих, долгосрочных планирующих органов ведомства военного времени, созданные Рузвельтом, занимались преодолением скорее текущих кризисных ситуаций, чем менее заметных и потенциально более опасных в ближайшем будущем проблем. Так, должность директора Управления резиновой промышленности учреждена, когда поставки сырья для этой отрасли находились на грани срыва; Управление транспорта оборонной промышленности – когда дезорганизация на железных дорогах достигла критического уровня; управляющие органы в области поставок нефти и горюче-смазочных материалов – для преодоления кризисов, возникших в этой сфере. Механизм военной мобилизации Рузвельта проявлял тенденцию скорее тащиться за событиями, чем направлять их. Наиболее разветвленные контролирующие органы, к примеру Агентства экономической стабилизации и военной мобилизации, никогда не могли реализовать в документах свой потенциал инструментов планирования, программирования и контроля. Этими ведомствами руководили такие деятели, как Бирнс и Винсон, которые располагали достаточной властью или силой характера для планирования высочайшего уровня, но предпочитали вступать в споры с соперничающими ведомствами, действовать на основе навязывания решений, посредничать, вести переговоры, примирять, приспосабливать. Рузвельт поощрял такую деятельность – не хотел иметь в Белом доме других сверхцарей, помимо себя самого.
Да и сама структура мобилизационных решений не принимала сильного руководства, планирования и контроля. Ведомства и сотни их филиалов росли как грибы после дождя. Пирамида исполнительных органов вместо планирования сверху донизу строилась «слоями» – путем нагромождения одних ведомств над другими с Агентством военной мобилизации на вершине. Многослойность имела свои достоинства, но вела также к рассеиванию усилий в каждом слое и отторжению эффективных решений Белого дома в области планирования и программирования, даже если Рузвельт и был заинтересован в их проведении.
Эти тенденции к дробной, реактивной организации усиливались склонностью Рузвельта решать в один присест сразу несколько проблем, вместо того чтобы устанавливать приоритеты их решения на широком фронте и на большой период времени. В частности, он часто подчеркивал необходимость «выиграть войну», то есть добиться победы возможно быстрее и с наименьшими потерями, но не ставил одновременно таких более широких и сложных задач, как «выигрыш мира». Не делал четкого различия между кратким и долгим сроками – затрагивал послевоенные проблемы и цели задолго до окончания войны. Но поступал он так, чтобы сохранить возможность выбора на максимально широкой основе и не дать другим доминировать в формировании послевоенных задач, короче, не дать планировать другим деятелям и в целях своего собственного долгосрочного планирования. Но его философия распространялась на всю администрацию, и она препятствовала или ослабляла долгосрочное планирование.
Все эти административные тенденции в деятельности как институтов, так и самого Рузвельта, устремленные к ближайшим задачам, конкретности и осуществимости, имели для страны большое значение. Вторая мировая война высвободила социальные и экономические силы, которые оказали огромное влияние на жизнь Америки, после того как была сброшена последняя бомба. Миллионы жителей сельской местности переместились в города и районы развития военной промышленности. Миллионы негров покинули фермерские хозяйства, мигрировали на север и на запад, чтобы отведать удовольствий и бедствий, возможностей и разочарований городской жизни. Миллионы женщин впервые приступили к работе на промышленных предприятиях и в городских учреждениях. Мощный скачок в развитии образования – от обеспечения грамотности к организации курсов изучения языков и научных кружков – сам по себе означал революционный взрыв. Подскочили и доходы, как реальные, так и денежные, принеся с собой неутоленные потребительские ожидания и разочарования. Резко выросли система здравоохранения, помощь женщинам и детям, другие социальные льготы. Занятость достигла высочайшего уровня, безработица упала до неустранимого минимума убежденных противников работы. Созданы образцы жилищного строительства, занятости, открытых возможностей, которые в предстоящие десятилетия оказывали непосредственное воздействие на социальную и экономическую жизнь страны. Трудно сказать, насколько сильным оказалось влияние на эти тенденции в начальной стадии целенаправленных действий администрации, но такое воздействие до определенной степени оказывалось. Упор на доктора «выигрыш войны» был призван усилить правительственное краткосрочное управление за счет долгосрочного руководства. Пожары 1967–1968 годов в городах отнюдь не лишены связи с непринятыми мерами, недальновидностью и отсутствием приоритетов в федеральных ведомствах 1943–1944 годов.
Ближе к концу войны проницательный исследователь деятельности администрации Лютер Галик дал оценку всей организационной структуре военного правительства. «Более ограниченный тест военной организации, – писал он, – максимальная мобилизация ресурсов страны для разгрома военной мощи противников». Но это, по его заключению, старый способ тестирования, который игнорировал долгосрочные и взаимосвязанные с миром экономические и политические проблемы внутри страны и за рубежом. Ученый не стал оценивать систему при помощи второго способа тестирования, поскольку фундаментальные устойчивые элементы войны и мира «играли лишь незначительную роль в военной организации Соединенных Штатов периода Второй мировой войны». Пользуясь ограниченным тестом военной организации, он обнаружил в ней немало достоинств и недостатков. В частности, его разочаровали провалы планирования, программирования, а также мероприятия, имевшие блестящий старт, но в целом оказавшиеся не особенно эффективными.
И все же на Галика не мог не произвести впечатления военный аспект организации дела. Каким-то образом она работала, обеспечила «тотальную мобилизацию национальной мощи и соединила воедино глобальные военные операции на уровне, о котором можно было лишь мечтать в 1939-м или 1940 году и которого так опасался Гитлер. Те из нас, кто судит и рядит, должны подивиться этому!».
Глава 12
СТРАТЕГИЯ СВОБОДЫ
В течение нескольких месяцев президент наблюдал, как на пригорке позади приливно-отливной зоны растет кладка за кладкой сверкающий белизной пантеон. Из окон своего кабинета он видел фигуру третьего президента США, застывшую во весь рост в аскетичном святилище. По ночам, при потухших огнях, памятник светился, подобно маяку, среди высоких колонн, – каменное строгое лицо Томаса Джефферсона глядело прямо на Белый дом.
13 апреля 1943 года все было готово для церемонии открытия мемориала Томасу Джефферсону по случаю 200-летия со дня его рождения. В день памяти, как и при жизни, этот выходец из Вирджинии как разделял, так и разъединял людей. Вокруг проекта пантеона и места его установки разгорелись нешуточные споры. Некоторые предлагали построить мемориал за пределами Вашингтона, где-нибудь в Вирджинии, однако Рузвельт настоял, чтобы гробница высилась в столице наряду с памятниками Вашингтону и Линкольну. Дальнейшие споры велись вокруг удаления с этого места вишневых деревьев. Президент лишь подлил масла в огонь: он предложил, если дамы выполнят свои угрозы приковать себя цепями к вишням, использовать подъемный механизм – поднять их вместе с деревьями над землей и перенести на новое место посадки – сугубо гуманный способ.
Дебаты продолжались даже в день церемонии. Комитет спонсоров мемориала включал лиц, конфликтовавших в прошлом, но объединившихся для оказания почестей Джефферсону: Джеймса М. Кокса, Джона У. Дэвиса, Альфреда Е. Смита, Герберта Гувера, Алфа Лэндона, Уэнделла Уилки. Они не выступали с резкими заявлениями, зато сенатор-республиканец Эдвард X. Мур из Оклахомы подготовил речь с обвинением сторонников «нового курса» в оказании медвежьей услуги Джефферсону и самому Рузвельту в том смысле, что правление нынешней власти ведет к тому же, что случилось в Германии, – к гитлеризму. В этот день президент предпочел говорить об идеях Джефферсона, объединяющих американцев: свободе мышления и совести, неотчуждаемых правах, ликвидации привилегий.
В присутствии группы участников церемонии, которая включала супругу бывшего главы государства Вудро Вильсона, президент откинул свой черный капюшон и стоял с непокрытой головой под резким бризом, веявшим над водой. «Под страхом смерти» он запретил присутствующим на церемонии надевать шелковые цилиндры и сюртуки.
– Сегодня, когда ведется великая война за свободу, мы воздвигли мемориал свободе. С большим запозданием мы отдаем долг Томасу Джефферсону, апостолу свободы…
