сохранении статус–кво. В то время основным приемом внелегалов был еще постепенный захват земли, хотя уже учащались и насильственные захваты, в результате которых появлялись все более и более густонаселенные поселения. Главным из них было Сан Мартин де Поррес, первоначально именовавшееся «Район промышленных рабочих им. 27 октября» — в честь даты, когда генерал Одриа захватил власть.
Благодаря взаимоотношениям и связям с простонародьем, режим генерала Одриа мог предложить обществу лояльность со стороны внелегальных поселений. Правительство использовало возможность давать права на землю, чтобы, не неся серьезных расходов, уменьшить опасность политических беспорядков. В обмен на каждый акт помощи Одриа получал чуть большую политическую поддержку, а то и нейтральное отношение со стороны прагматически настроенных жителей поселений.
Политика генерала Одриа была также на руку городским и сельским землевладельцам. Поддерживая создание внелегальных поселений, он способствовал заселению городских окраин и ликвидации трущоб в центре города, на месте которых возникали новые дома и торговые центры. Это вело к повышению цен на землю и было выгодно для владельцев недвижимости. Такая политика косвенно поощряла миграцию, и, значит, способствовала сохранению традиционного уклада в деревне, что было выгодно сельским землевладельцам. Некоторые специалисты истолковывали политику городского строительства в этот период как обдуманную правительственную стратегию, имевшую целью привлечь в Лиму большую часть самых настойчивых и предприимчивых людей, чтобы смягчить конфликты в деревне. Поощряя захват преимущественно государственных пустующих земель, режим Одриа рассеял опасения частных землевладельцев. При нем также начала осуществляться программа строительства недорогих жилищ, задуманная еще при президенте Бустаманте для уменьшения социальной напряженности.
Городские низы одобряли политику Одриа, поскольку благодаря благосклонности диктатора выросли их шансы на получение жилья и укрепилось ожидаемое право собственности. По подсчетам Дэвида Кольера, в правление генерала Одриа лишь в 15% случаев захват земли вызывал вмешательство полиции и лишь в 10% случаев за этим следовало изгнание захватчика. Другими словами, 9 из каждых 10 захватов были обречены на успех. По данным того же Кольера, существовал молчаливый сговор между правительством Одриа и лидерами захватчиков. Разумеется, встреч с самим президентом не было, но происходило общение с представителями или лидерами его политической группы. Сам факт, что подобные встречи и переговоры имели место, показывал внелегалам, что они — не только желанная база поддержки для таких политических сил как APRA и левые марксистские партии, но и возможный источник «легитимности» для диктаторского режима генерала Одриа.
Следует отметить, однако, что режим Одриа никогда полностью не полагался на поддержку внелегалов, возможно, памятуя о том, что они поддерживали APRA и затем отвернулись от нее, как только она потеряла власть. Одриа использовал патерналистский подход и никогда не предлагал внелегалам права собственности на землю, держа тем самым их в зависимости от государства и понуждая к более продолжительной лояльности.
Однако оппоненты правительства не позволили ему монополизировать это политическое пространство. Еще в 1954 г., когда уже 28 из каждых 100 жилых домов, построенных в Лиме, принадлежали внелегалам, Белтран вдохновил захват поселка Сьюдад де Диос и описал это в газетах «Ла Пренса» и «Ултима Ора», — возможно, в пику режиму Одриа. Целью публикации была борьба за массовую поддержку и привлечение внимания к кризису городов, созданному нашествием мигрантов. Планирование захвата осуществлялось служащими Белтрана в типографии газеты «Ла Пренса», благодаря чему они получили политическую поддержку его друзей, журналистов и печатников. Четыре года спустя, в правление Мануэля Прадо, а точнее — после назначения Белтрана председателем Совета министров, он продолжил усилия по строительству жилья для народа, на этот раз в форме городов–спутников — как образец урбанистического будущего страны.
Но менять порядок вещей было уже поздно. К 1961 г., когда Белтран вышел из правительства, внелегалами были выстроены 41 из каждых 100 домов Лимы.
Законодательное признание
Четвертая стадия началась, когда законы впервые признали существование внелегального жилищного строительства и поселений, и общество предприняло попытку регламентировать его рамками исключительных правил.
Активное участие политиков и рост поселений должны были привести к какому–то результату, поскольку становилось все более очевидным, что использование насильственного захвата для оказания давления ведет к фантастической растрате социальных ресурсов. Выходом стало законное признание существующих поселений, состоявшееся в феврале 1961 г. с принятием Закона 13517. Игравшие сравнительно скромную роль еще 16 лет назад, внелегальные поселения стали предметом бурных дебатов в палатах Конгресса, в которых участвовали все политические партии.
Закону 13517 отводилась роль нового старта. Он легализовал поселения, существовавшие на момент его принятия, разрешил жителям формально закрепить права владения и сформулировал перспективную правительственную политику в области городского строительства. Однако каждая из этих уступок сопровождалась весьма необычными условиями.
Хотя Закон и устанавливал, что в национальных интересах необходимо преобразовать, благоустроить и узаконить внелегальные поселения, существовавшие на 20 сентября 1960 г. (что подразумевало организацию водоснабжения, канализации и уборки мусора как предварительное условие легализации), он одновременно пытался навязать им те же жесткие стандарты, которые действовали для всего остального городского жилья. В итоге не было сделано даже попытки решить проблемы захвата или доступа к жилью, а все свелось к выдвижению условий, которым нужно соответствовать, чтобы получить официальное признание. В Законе 13517 следует видеть цену, установленную государством за легализацию внелегальных поселений.
Обеспечивая доступ к официальному владению собственностью, Закон одновременно выдвигал ряд крайне дискриминационных требований. Под предлогом защиты от спекулянтов, владения во внелегальных поселках были объявлены неотчуждаемыми, так что поселенец не мог продавать, сдавать в аренду или дробить свой участок до истечения 5 лет после получения права на владение. По расчетам Института, внелегалам пришлось ждать этого закона около 20 лет, так что в целом ограничение оказывалось рассчитанным на четверть века. Предоставляемое в конце концов право собственности было урезанным, владельцы не получали полноценного доступа к рынку недвижимости, а значит не могли на равных конкурировать с полноценными владельцами недвижимости.
Подобным же образом Закон, признавая существование организаций самоуправления в поселениях, не ставил их в равные условия с организациями, существующими в официальном обществе. Напротив, он предлагал обязательную модель организации — «ассоциация поселенцев», которая должна получить одобрение властей до начала функционирования. Все организации, созданные до 1961 г., должны были соответствовать этой новой модели. Закон препятствовал выбору любой другой формы управления, запрещая внелегалам принадлежать более чем к одной ассоциации, и провозглашал, что в ходе легализации участков предпочтение будет отдаваться членам легальных ассоциаций. Так началась история правового апартеида, которым с тех пор характеризовалось большинство правительственных постановлений, касающихся внелегальных поселений.
И наконец, определяя перспективную правительственную политику, Закон 13517 запрещал будущие захваты, лишая любые будущие поселения возможности официального признания и призывая государство предпринять действия по ее зданию муниципальных (или государственных) квартале массовой застройки, призванные заменить внелегальные поселения. Однако ни одно из положений этого закона успех не имело.
Запрет на создание новых поселений имел целью вбить клин между старыми и новыми внелегалами. Предполагалось, что в противном случае признание и льготы для существующих поселенцев могут послужить мощным стимулом к росту числа новых захватов. Но наивно было думать, что принятый Закон сможет изменить тенденцию: ведь для нелегалов он означал, что в долгосрочной перспективе власти
