правительства. Таким образом, если в США полномочия разграничиваются между конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и правительством. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т. е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограниченны. Тем не менее эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводят конституции Италии и Ирландии, которые, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливают сферы нормоустанавливающей деятельности парламента. Однако в Италии и Ирландии применяется конституционный надзор, который совершенно несовместим с доктриной неограниченности парламентских полномочий. Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои властные функции. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции парламента Малайзии. Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной закон точно определяет компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями, согласно ст. 70, сохраняется право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом права законодательной власти не предоставлены федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область «конкурирующей законодательной компетенции», в сфере которой, как гласит ст. 72, «земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства». Категоричность этого положения смягчается ст. 72(2), где устанавливаются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем, что и позволяет отнести его к этой группе.
§ 4. Полномочия парламента Все зарубежные конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Законодательная деятельность парламента претерпела исторически весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, центром нормотворчества стало правительство. В зарубежной литературе это явление пытаются объяснить тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту поневоле пришлось отказаться от значительной части своих суверенных полномочий в пользу правительства, так как сам справиться с этой задачей он не мог. Процесс повышения роли исполнительной ветви власти в законодательной деятельности парламента протекает по следующим основным направлениям.
Во-первых, современный зарубежный парламент почти целиком утратил право законодательной инициативы. Принимаемые им акты разрабатываются и вносятся главным образом правительством в широком смысле слова, т. е. министерствами, ведомствами, департаментами и другими центральными административными органами. Переход законодательной инициативы в руки правительства в различной степени произошел во всех зарубежных странах. В парламентарных странах, где существует институт ответственного правительства, последнее осуществляет законодательную инициативу либо через министров, либо через депутатов правящей партии. Законопроекты составляются в административном аппарате, и парламент получает их уже в готовом виде. В президентских республиках, которые не знают парламентской ответственности, правительство осуществляет законодательную инициативу не в столь откровенной форме, но не менее эффективно. Во-вторых, ослабление роли парламента в законодательной деятельности проявляется в непрерывном росте доли делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества. В определенной степени утрачен не только суверенный характер парламентского законодательства, но и сама законодательная прерогатива в известной мере перешла к административному аппарату. Удельный вес парламентских актов в системе правовых норм резко сократился, а их применение и истолкование находится в прямой зависимости от администрации. В-третьих, парламентское большинство, принимающее законы, в известной степени лишено самостоятельности и голосует по указанию своих партийных лидеров. В парламентарных странах партийная дисциплина обычно настолько сильна, что фракция большинства фактически подчинена правительству. Вся деятельность депутатов строго контролируется. Эта система особенно эффективна в тех странах, где существуют однопартийные правительства (например, Великобритания). В президентских республиках партийная дисциплина значительно слабее и партийные фракции более свободны. Отсутствие института ответственного правительства выводит сам процесс формирования исполнительного органа власти за стены парламента. Однако и в этих странах свободное голосование отнюдь не является общим правилом.
Таким образом, законодательная деятельность в зарубежных государствах в известной мере лишь формально осуществляется парламентом. В определенной степени она направляется и кЙшролируется правительством. Эта общая закономерность не всегда проявляется в полном объеме. Возможны такие политические ситуации, когда парламент получает возможность активизировать свои полномочия. Так произошло в США в период Уотергейтского дела, приведшего к резкому падению престижа президентской власти. Это соотношение сил сохранилось и после вступления в должность президента Д. Р. Форда. Подобная же ситуация сложилась в конце президентуры Р. Рейгана, а также во Франции после выборов 1986 года. Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. Однако по мере того, как исполнительная власть укреплялась, финансовые полномочия во все возрастающей степени переходили от парламента к правительству. В современных индустриально развитых государствах подготовка и исполнение бюджета и все остальные финансовые полномочия почти полностью перешли в руки правительства. Финансовая деятельность современного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального правительственного аппарата. В сфере финансовой деятельности парламенту принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Например, конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает (эта задача возложена на административно-бюджетное управление, подчиненное президенту); он лишь утверждает финансовые предложения правительства. Более того, конгресс, как правило, даже не имеет представления о бюджете в целом, обычно вотируя лишь отдельные финансовые билли. Благодаря этой системе конгресс вплоть до будущего года не знает, что собой представляет федеральный бюджет, а президент может производить дополнительные расходы, ставя конгресс перед совершившимся фактом. Однако ситуация может меняться, когда президент и большинство в обеих палатах конгресса принадлежат к различным политическим партиям. В Великобритании палата общин также имеет дело с уже подготовленными кабинетом финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменений. Рассмотрение как доходной, так и расходной части бюджета, осуществляемое «комитетом путей и средств» и комитетом ассигнований, носит формальный характер, а любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством. Подобное положение характерно для всех без исключения стран. Юридически все финансовое законодательство исходит от парламента, практически же он в этой области играет чисто номинальную роль. Парламент не может играть более активной роли в сфере бюджетных отношений (как и в других сферах) уже потому, что он не обладает надлежащим информационным обеспечением. Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента. Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому политическому режиму. Конкретное выражение его зависит от формы правления. В президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность
