системе. Американская конституция ничего не говорит о кабинете. Тем не менее к концу двухкратного президентства Д. Вашингтона кабинет вошел в обычный государственный обиход и приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав кабинета в США неоднократно менялся. В 1789 году в него входило 5 министров, в 1840 году -7, в 1901 году -9, в 1913 году -10. К 1945 году число членов кабинета достигло 11, а с 1953 года вновь сократилось до 10. В 80-е годы в состав кабинета входили главы 13 департаментов: государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, генеральный атторней (министр юстиции), министр внутренних дел, министр сельского хозяйства, министр труда, министр торговли, министр образования, министр здравоохранения и социального обеспечения, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта, министр энергетики. Кроме глав исполнительных департаментов, членами кабинета, естественно, являются президент и вице-президент. Президент может предоставлять ранг члена кабинета некоторым другим высшим федеральным чиновникам. Американский кабинет является чисто совещательным органом, так как все решения в пределах полномочий исполнительной ветви власти принимаются только единолично президентом. В этом отношении американский кабинет весьма похож на британский кабинет и резко отличается от европейских континентальных правительств. За последнее время значение кабинета значительно снизилось в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при президенте. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться президентом и без участия кабинета в полном составе. Для этой цели президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются «кухонными кабинетами». Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канада, Австралия, Индия и др.). Эта система правительственной структуры отличается двумя существенными особенностями. Во- первых, реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не признается и юридически является незаконным. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Английские юристы Уэйд и Филлипс пишут: «Несмотря на то, что существование кабинета признано одним из положений Закона о министрах короны 1937 года, предусматривающим выплату жалования министрам – членам кабинета, кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституционный обычай. Ни статуты, ни общее право не определяют его состава и не формулируют его полномочия. Кабинет – это всего лишь обозначение определенной группы королевских служащих, которых премьер-министр приглашает для того, чтобы они вместе с ним давали советы королю по вопросам управления страной». В Великобритании, Канаде, Австралии до сих пор конституционная догма на первый план ставит тайный совет (в Австралии и Новой Зеландии он называется исполнительным советом), реальное значение которого в практическом осуществлении государственного руководства обществом равно нулю. Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т. е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Таким образом, при англосаксонской системе понятия «правительство» и «кабинет» не совпадают. Для того чтобы проиллюстрировать обе характерные черты англосаксонской системы, остановимся на ее прародителе – британском кабинете. Прежде всего следует иметь в виду, что понятия «кабинет» и «правительство» в Великобритании не совпадают. Под правительством понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Правительство Маргарет Тетчер в конце 80-х годов состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей. Численный состав правительства меняется в зависимости от его реорганизаций (слияние департаментов или их разделение), но в ограниченных пределах. Кабинет представляет собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей (кабинетских министров и старших кабинетских министров). Считается, что кабинет окончательно оформился в начале ХУШ века при короле Георге 1 (1 660 – 1727 гг.) и с тех пор вошел в государственную практику. Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения. Современный британский ученый Р. М. Паннет так пишет об этом полновластном органе: «Кабинет является комитетом Правительства, состоящим из двадцати или около этого старших членов Правительства, которые собираются вместе для того, чтобы надзирать и координировать работу всей правительственной машины». R.M. Pwmet. British Government and Politics. – Chicago, 1988. – P. 221.
Уэйд и Филлипс. Конституционное право. – М» 1950. – С. 182. Исполнительный совет в Австралии и других доминионах по своему составу не отличается от кабинета.
В состав кабинета М. Тетчер, например, входили: премьер-министр (он же первый лорд казначейства); государственные секретари и министры, возглавляющие департаменты сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия (один департамент), искусств, обороны, образования и науки, занятости, энергетики, окружающей среды, иностранных дел и Содружества, социального обеспечения, внутренних дел, юстиции, торговли и промышленности, транспорта, по делам Шотландии, по делам Северной Ирландии, по делам Уэльса, департамент лорда-адвоката, а также канцлер Герцогства Ланкастерского, лорд-канцлер, лорд- президент и лорд-хранитель печати. В 1918 году Комитет Холдейна так определил функции кабинета: окончательное определение политики, которая должна быть представлена парламенту; верховный контроль за исполнительной властью в соответствии с предписаниями парламента; постоянная координация и разграничение деятельности всех государственных департаментов (так в Британии называются министерства). Кабинет не издает никаких нормативных актов. Но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы. Они превращаются в нормативные акты через парламент и соответствующих министров. Только в этом случае они обретают юридическую силу. Кабинет возглавляется премьер-министром – лидером победившей на выборах партии. Он играет решающую роль как в формировании кабинета, так и в руководстве его деятельностью. Индийский вариант англосаксонской системы очень близок к британскому образцу. Конституция Индии говорит лишь о совете министров, наделяя его очень скромными полномочиями. Однако на практике, закрепленной конституционным соглашением, сложился кабинет, который значительно уже по своему составу. В состав возглавляемого премьер-министром кабинета входят лишь важнейшие министры: иностранных дел, внутренних дел, обороны, продовольствия и сельского хозяйства, общественных работ, жилищного строительства и снабжения, образования и научных исследований, финансов, труда, планирования и энергетики, торговли и промышленности, железных дорог. За пределами кабинета остается значительное число министров и других высших должностных лиц, входящих в состав совета министр ов. Континентальная и англосаксонская системы являются наиболее распространенными, но отнюдь не универсальными правительственными структурами. Существует ряд разновидностей правительственной организации, которые либо сочетают в себе черты названных систем, л ибо обладают своей собственной спецификой. Так, в Новой Зеландии юридически высшим исполнительным органом государственной власти является исполнительный совет, представляющий собой копию британского тайного совета. На практике же все полномочия по управлению страной сосредоточены в руках кабинета, который существует на основе обычая. Исполнительный совет состоит из министров и возглавляется генерал-губернатором, который формально считается главой исполнительной власти. В действительности исполнительный совет лишь оформляет решения кабинета. Конституция же, тем не менее, игнорирует существование полновластного кабинета. Аналогичная система применяется в Австралии. В современную эпоху во многих зарубежных странах наблюдается тенденция к сужению состава правительства. В настоящее время численный состав правительств колеблется от 6 до 20 членов. В этом находят свое выражение процессы экономической централизации, неизбежно порождающие то, что государствоведение называет «концентрацией руководства». Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат. Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат. В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы: 1. Постоянные комитеты, которые учреждаются кабинетом по
