Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует с Министерством финансов России вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований. Банк России консультирует Министерство финансов по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга России с учетом их воздействия на состояние банковской системы страны и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики. Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Полномочия Банка России определяются федеральными законами.
Обслуживание государственного долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств России, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.
Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства Российской Федерации по размещению долговых обязательств страны, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.
Постановлениями Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 13 января 1992 года № 2172-1 «О Банке внешнеэкономической деятельности СССР» и от 16 марта 1992 года № 2524-1 «О лимите внешнего долга Российской Федерации и некоторых вопросах банковского обслуживания внешнеэкономической деятельности» Внешэкономбанку было поручено выполнять функции агента по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего Союза ССР и руководствоваться в своей деятельности решениями Центрального банка, а также обеспечивать банковское обслуживание централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, включая новые кредиты и гарантии.
Руководствуясь упомянутым выше постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 16 марта 1992 года № 2524-1, Правительство Российской Федерации и Внешэкономбанк 30 июля 1992 года заключили Агентское соглашение (Соглашение), согласованное с Министерством финансов и Министерством внешних экономических связей.
Согласно пункту 1 настоящего Соглашения Правительство Российской Федерации предоставляет Внешэкономбанку право осуществлять в качестве своего агента все необходимые банковские операции, связанные с обслуживанием централизованных внешнеэкономических связей Российской Федерации, а именно:
• заключать межбанковские соглашения о техническом порядке расчетов и ведения счетов по межправительственным соглашениям о предоставлении и получении государственных кредитов;
• подписывать соглашения с иностранными банками, банковскими группами и международными финансовыми организациями о получении кредитов от имени и по поручению Правительства Российской Федерации на основании принятых решений;
• осуществлять международные расчеты по централизованным внешнеэкономическим операциям, в том числе расчеты по полученным и предоставленным государственным и иным кредитам, а также вести учет проводимых операций.
Согласно пункту 2 Соглашения операции, упомянутые в пункте 1 настоящего Соглашения, осуществляются Внешэкономбанком за счет средств, находящихся в распоряжении Правительства Российской Федерации. Правительство, поручая Внешэкономбанку выполнение функций своего агента, обеспечивает Внешэкономбанк необходимыми ресурсами в рублях и в иностранной валюте. Обязательства, принятые Внешэкономбанком при выполнении им агентских функций в соответствии с условиями настоящего Соглашения, являются составной частью внешнего долга Российской Федерации.
Согласно пункту 5 Соглашения для учета обязательств по кредитам Правительства Российской Федерации, полученным Внешэкономбанком в качестве его агента, во Внешэкономбанке открыты на имя Министерства финансов Российской Федерации соответствующие балансовые счета. По этим счетам Внешэкономбанк отражает суммы в иностранной валюте в момент возникновения указанной задолженности.
Согласно пункту 6 Соглашения для учета сумм гарантий, аккредитивов, авалей и других обязательств Внешэкономбанка, принимаемых им в качестве агента Правительства Российской Федерации, Внешэкономбанк открывает на имя Министерства финансов внебалансовые счета. При совершении платежей по указанным обязательствам суммы их, включая начисленную комиссию, отражаются по соответствующим балансовым счетам Министерства финансов Российской Федерации. Технический порядок ведения балансовых и внебалансовых счетов Министерства финансов согласовывается между Министерством финансов Российской Федерации и Внешэкономбанком.
Кроме того, в процессе управления государственным долгом участвуют иные участники, роль, полномочия и степень ответственности которых определяются конкретными управленческими решениями в данной сфере: постановлениями, приказами, инструкциями и т.д.
Так, например, размещение ценных бумаг может производиться через различные кредитные организации. Облигации государственного сберегательного займа распространялись через Сбербанк, он же производит в настоящее время обслуживание государственного долга в форме долговых товарных обязательств, осуществляет компенсацию по дореформенным вкладам.
В середине 1990-х годов средства для осуществления ряда проектов привлекались в государственный бюджет от иностранных кредиторов под гарантии Внешторгбанка, который, в свою очередь, получал гарантию Правительства Российской Федерации по возврату средств в случае исполнения им гарантии.
Финансирование расходов федерального бюджета производилось в середине 1990-х годов за счет средств коммерческих банков, предоставляемых под гарантии Правительства Российской Федерации.
В настоящее время под гарантии Правительства производится привлечение средств иностранных кредиторов для финансирования отдельных предприятий или субъектов Российской Федерации. В случае исполнения Правительством гарантийных обязательств гарантией возврата средств в федеральный бюджет часто являются гарантии субъектов Российской Федерации или обеспечение, предоставленное конечным заемщиком по кредиту. Таким образом, в процесс управления государственным долгом включаются отдельные хозяйствующие субъекты и субъекты Российской Федерации.
Отбор проектов для финансирования за счет средств иностранных кредиторов, привлекаемых под гарантии Правительства Российской Федерации, осуществляется Министерства экономического развития и торговли России. Кроме того, последнее участвует в разработке долговой стратегии страны, разработке программ внутренних и внешних заимствований.
Процесс управления государственным долгом регламентируется нормативными документами, разработка и принятие которых происходит при непосредственном участии Министерства юстиции Российской Федерации.
Итак, в процессе управления государственным долгом участвуют различные объекты: Правительство Российской Федерации в лице Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли, Министерства юстиции, Центральный банк и Внешэкономбанк как основные агенты Министерства финансов России, соответственно, по управлению государственным внутренним и внешним долгом, а также отдельные кредитные организации, субъекты Российской Федерации, отдельные хозяйствующие субъекты. При реализации того или иного управленческого решения в той или иной степени принимают участие несколько из указанных выше участников процесса управления государственным долгом. В связи с изложенным представляется важным определить объекты проведения оценки управления государственным долгом, так как их состав, роль каждого участника и степень ответственности, а также их взаимодействие в процессе реализации управленческих решений имеют очень большое значение для конечного результата управления.
1.6. Временные границы управления государственным долгом
