Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ «О недрах от 21 февраля 1992 г с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространённых полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе).[84]
Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного, прежде всего, Гражданским кодексом РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:
ст. 130 – отнесение к недвижимым вещам всего, то прочно связано с землёй, и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;
ст. 131 – государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;
ст. 260–287 – право собственности и другие вещные права на землю; ст. 288–300 – право хозяйственного ведения, право оперативного управления;
ст. 549–558 – продажа недвижимости; ст. 559–566 – продажа предприятия; ст. 650–655 – аренда зданий и сооружений; ст. 656–670 – аренда предприятий; ст. 784–800 – перевозка; ст. 801–806 – транспортная экспедиция;
ст. 740–757 – строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приёмку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счёт заказчика;
ст. 758–762 – подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним – с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.[85]
В ГК РФ предусматриваются и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например, порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447–449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057–1061).
Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в анализируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (налоговый кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ).
В развитие ГрК РФ были приняты иные федеральные законы, такие как Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 206 «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации“ и в некоторые другие законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования градостроительной деятельности»,[86] Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215 «О жилищных накопительных кооперативах».[87]
К числу весьма важных, особенно для регулирования отношений связанных с соблюдением строительных норм и правил, следует отнести Федеральный закон от 27 декабря N 184 «О техническом регулировании»[88] который в значительной степени влияет на качество осуществляемой градостроительной деятельности.
Из федеральных законов, также имеющих прямое отношение к функционированию строительного комплекса, следует особо отметить Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей»,[89] Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».[90] Первый защищает право потребителей строительных услуг, второй содействует развитию конкуренции на рынке строительных услуг.[91]
Однако, как справедливо отмечает В. К Сидорчук, формирование системы федеральных законов в сфере градостроительства пока ещё не завершено.[92] Имеется ряд федеральных законов, прямо предусмотренных ГрК РФ, но по тем или иным причинам не принятых Государственной Думой.
Особенно много проблемных дискуссий возникает, в частности, при реализации Федерального закона «О техническом регулировании».[93]
В основе создавшейся тупиковой ситуации лежит то обстоятельство, что Закон, вступивший в силу с 1 июля 2003 года не допускает с этого момента издания министерствами и ведомствами обязательных норм и правил в сфере обеспечения безопасности продукции (в том числе зданий и сооружений) и процессов её создания. Такие нормы могут содержаться только в технических регламентах. Идеологи реформы технического регулирования не учли тех трудностей, которые возникли при подготовке проектов технических регламентов. В результате регламенты не изданы, а ведомственное нормотворчество запрещено.
Далее отметим явную непродуманность значительной части норм указанного Закона, отсутствие необходимой коррекции с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в сфере градостроительной деятельности. Так, известный специалист в области градостроительного права В. В. Архипов отмечает: «У Закона „О техническом регулировании” удивительная судьба. Весной 2002 года группа малоизвестных публике энтузиастов (не путать со специалистами) взялась за разработку проекта этого закона. Спустя шесть месяцев работу завершили. А затем с невиданной оперативностью недоношенный законопроект был внесён в Государственную Думу, где вскоре и превратился в закон. С 1 июля 2003 года закон вступил в силу.
Ещё на стадии обсуждения законопроекта подавляющее большинство специалистов-практиков выразили ему недоверие. Они дали такой прогноз: этот закон в лучшем случае работать не будет, а в худшем нанесёт ощутимый удар по экономике России. Вот прошло три с половиной года. Закон не работает. А удар по экономике он все-таки нанёс приличный. И лучший. и худший случаи реализовались одновременно».[94]
Однако оставим в стороне несколько эмоциональное выступление (впрочем вполне обоснованное) автора и исследуем создавшуюся ситуацию с позиций административно-правового анализа.
Во-первых, необходимо отметить, что наличие в Законе ст. 46 привело к тому, что вся организационно-правовая база устанавливающая требования безопасности и регулирующая промышленный, строительный и потребительский рынок практически была в бездействии. Итог – массовые происшествия на строящихся или введенных в действие строительных объектах (обрушение путепровода в Екатеринбурге, в аквапарке (Москва) и др.). Однако, сохраняя юридическую корректность, заметим, что экспертизу проектно-сметной документации и сертификацию арматуры можно было проводить и на основе необновленных нормативно-правовых документов. К сожалению такая экспертиза проведена не была. И здесь можно сделать чёткий вывод о наличии управленческо-правового нигилизма, порождённого статьёй 46 и Законом в целом.
В продолжение изучения данного правового аспекта, обозначим и другую проблему. Так, Законом предусмотрена разработка общего технического регламента, по безопасности эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасному использованию прилегающих к ним территорий. Основной организационно-правовой парадигмой здесь является эксплуатация. В то же время безопасно эксплуатировать то, что построено с нарушением требований строительных норм и правил практически невозможно. Учитывая, что вся градостроительная деятельность – процесс складывающейся с организационно-процессуальной стороны из ряда следующих друг за другом стадий, нетрудно сделать вывод о том, что игнорирование таких стадий как изыскательские работы, собственно проектирование и
