обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года.
Однако качество работы органов местного самоуправления, которые на практике, в наибольшей степени задействованы в решении вопросов местного значения, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений административной реформы становится реформирование муниципальной службы
Муниципальная служба – это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.
Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержаться шесть его определений.[6] Так, с одной стороны службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой – под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.
Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить – значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу».[7]
Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную деятельность определенного контингента – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных структур».[8] Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество.[9] С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства.[10] Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле», уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим».[11]
Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности.[12] По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей.[13]
Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация является особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых).[14]
Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т. ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.[15]
Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба – это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.
В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Однако здесь можно вспомнить слова видного российского конституционалиста Л.Д. Воеводин, который применительно к классификациям прав и обязанностей граждан в свое время писал: «Классификаций прав и обязанностей должно быть много, т. к. даже весьма совершенная классификация прав и обязанностей не исключает, а предполагает другие виды классификации, и отсюда было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации прав или прав и обязанностей и отвергать другие виды».[16] Представляется, что сказанное верно и в отношении классификации видов служебной деятельности.
В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации:
– частные предприятия, учреждения;
– международные, иностранные, смешанные организации;
– общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности;
– государственные организации.[17]
В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):
– служащие государственных органов;
– служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;
– муниципальные служащие;
– служащие негосударственных организаций;
– служащие общественных объединений;
– служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций.[18]
В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:
– муниципальную службу;
– службу в аппарате общественных объединений граждан;
– службу в аппарате политических партий;
– службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.;
– службу в частных организациях.[19]
Все виды негосударственной службы, по мнению В.М. Манохин предлагал объединить под общим названием «гражданская служба». Таким образом, по классификации В.М. Манохина муниципальная служба
