менялось, в сформированной советской прокуратуре просматриваются основные черты прокуратуры, функционирующей в конце XIX начале XX веков. Правовая регламентация служебных отношений и принципов государственной службы в современной прокуратуре берут свое начало в законодательстве о прокуратуре СССР. Вместе с тем, служебно-правовые отношения в российской прокуратуре, сформированные, как уже отмечалось, на основе опыта царской и советской прокуратуры, также нуждаются в дальнейшем реформировании.
§ 1.2. Понятие и сущность службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации
Большинство проблем в современной России берут свое начало в некачественном функционировании государственного аппарата, ненадлежащем и безграмотном выполнении служащими всех категорий своих должностных обязанностей. Поэтому первостепенной задачей является определение всех признаков работоспособности государственных органов, создание условий и стимулов для качественного выполнения должностными лицами возложенных на них государственных полномочий, изучения путей совершенствования служебно-правовых отношений. В связи с этим важной научной и практической проблемой в настоящее время является формирование в прокуратуре как в особом государственном органе компетентного прокурорско-следственного аппарата, организация его эффективного функционирования.
В 90-х годах прошлого столетия распространилось мнение, «…что в жизни бюрократов нет никакого смысла, она почти целиком построена на потребительстве и на создании помех в жизни активных людей».[47] А.А. Гришковец называл советскую государственную службу «исполкомовско-министерской службой».[48] Подобное свидетельствует о негативном отношении к службе в недалеком прошлом, несомненно, некоторые подобные черты присутствовали и в службе в органах прокуратуры.
Рассмотрение службы сегодня невозможно без исследования ее теоретико-правовых основ.
Так, толковый словарь Ожегова С.И. определяет понятие «служить» как делать что-нибудь, для кого- чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь».[49]
В современной юриспруденции к изучению этого вопроса в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая, в целом, в качестве служебной такую социально- значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена к его пользе и с его ведома.[50] В. М. Манохин дает следующую дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.[51] Будучи представителем науки административного права, В. М. Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства – законодательства о службе, высказывается о необходимости разработки служебного права.[52]
Необходимо отметить, что о важности института государственной службы свидетельствует значительное количество научных работ, в которых раскрыты ее административно-правовые, социальные и психологические аспекты.[53]
Термин «государственная служба» имеет много значений, как в социальном, так и правовом плане. По мнению видного русского государствоведа Н.М. Коркунова, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.[54] С развитием в нашем обществе юридических наук ее содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы, как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих.[55] Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.[56] Более сокращенное определение предлагает И.А. Василенко – под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.[57]
Н.М. Конин отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и осуществления ими функций включает в себя несколько этапов: во-первых, государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей Конституции основные звенья государственного механизма, специализирующиеся на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти); во-вторых, определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма; в-третьих, формирует (создает) каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма и, наконец, в четвертых, организует работу личного состава – служащих всех органов государственного аппарата. Как правовой институт, государственная служба включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий.[58]
Представляет интерес мнение А.Ф. Ноздрачева, который определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени.[59]
В научной литературе имеются различные классификации государственной службы, при этом служба в прокуратуре выделяется отдельно. Так, в соответствие с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. Известный ученый-административист Ю.Н. Старилов полагает, что за этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной. Если следовать логике законодателя, то прокуроры – это «другие» лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов и занимающие государственные должности категории «А». Сотрудники прокуратуры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, замещающим государственные должности государственной службы категорий «Б» и «В».[60]
Н.М. Конин предлагает ее разделение по сферам, отраслям, и видам государственной деятельности, выделяя при этом военную службу, службу в органах внутренних дел, государственную налоговую службу, службу в таможенных органах, службу в органах и учреждениях прокуратуры, службу судебных приставов, служебную деятельность государственных нотариусов и служебную деятельность аудиторов счетной палаты.[61] На наш взгляд, перечень приведенных автором видов федеральной государственной службы является неполным, данная классификация не охватывает всего многообразия государственных органов. За ее рамками остается федеральная антимонопольная служба, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, федеральная служба в Роснауке, и многие другие виды.
Более удачной представляется позиция В.М. Манохина, который выделяет следующие виды государственной службы:
– федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания – службу в аппарате высшей, законодательной государственной власти;
