государственном управлении не будет единства, контроля, отношения будут запутаны, но она будет существовать, сильная своей близостью к верховной власти» (А. Д. Градовский, «Высш. адм. в России», 14).
Таково было положение управления. Всматриваясь в основные черты общественного строя XVII в., мы заметим, что при полном отсутствии воинственных вкусов общество московское тем не менее усвоило себе воинскую организацию. Высшие классы его представляли собой государственное ополчение: каждый дворянин был обязан участвовать в нем. Средние слои общества – посадские люди – несли некоторые военные повинности, но главнее всего – денежную повинность, «тягло», предназначаемое на покрытие военных издержек государства. Низшие классы – крестьянство – частью участвовали в тягле, частью личным трудом обеспечивали экономическое положение Дворянства и тем давали ему возможность нести государственную службу. Каждое сословие, таким образом, определяло свое государственное положение тем или другим видом государственной повинности, а не составом своих прав (отсюда и вопрос о том, можно ли древне-русские общественные классы считать сословиями). Гарантий исправного отбывания повинностей государственная власть искала в целом ряде стеснительных мер по отношению к тому или другому сословию. Эти меры известны под общим термином «крепости», или «прикрепления». Дворянство было прикреплено к службе, а по службе – к тому городу, в уезде которого находилась земля дворянина. Посадское городское население было прикреплено к тяглу (подати), а по тяглу – к той общине, вместе с которой посадскому приходилось платить. Крестьяне были прикреплены к земле, с которой платили подать, и к лицу землевладельца, которому служили личным трудом. Благодаря этому прикреплению к государственным повинностям организация сословий направлена была в государственных интересах. Местные сословные союзы, городские и сельские податные общины имели финансовый характер: весь смысл их существования сводился к разверстке податей между членами общин и к круговой поруке в их уплате. Дворянство же в своих местных городских обществах не имело почти совсем внутренней организации. Лишь изредка, как остатки учреждений XVI в., встречались общины с полным самоуправлением. Таким образом, можно сказать, что в XVII в. в Московском государстве не было самостоятельных общественных союзов, не обусловленных государственными повинностями.
Таковы те отличительные черты, которые выступают при первом знакомстве с Московским государством в XVII в. Если мы в системе ознакомимся с фактами государственного устройства и управления того времени, то получим такую схему: во главе государства стоит государь, лицо которого является источником всякой власти – законодательной, судебной и исполнительной. Он считается и верховным покровителем церкви. Церковный собор 1666-1667 гг. прямо признал главенство власти государевой над властью патриаршей. Если иногда и кажется, что власть патриарха стоит рядом с верховной, как было при патриархе Филарете и патриархе Никоне, то это историческая случайность и следствие благоволения государя к патриарху. На деле московские государи пользуются безусловным самодержавием, но законодательство еще не определяет существа их власти до самой эпохи Петра.
Рядом с верховной властью до второй половины XVII в. стояли Земские соборы, являвшие собой совет представителей всей земли. Исторические условия русской жизни ставили государственную власть в XVII в. в тесное единение с представителями земщины. Патриархальный оттенок государственного строя, сохранявшийся в XVII в., лишает возможности точно определить юридический характер наших представительных собраний: они одинаково далеки и от ограничительных, и от совещательных собраний на Западе. Авторитет их постановлений вполне сливался с авторитетом верховной власти; их постановления в безгосударное время (начало XVII в.) имели силу закона, а при государях получали такую силу согласием государя. Необходимо только заметить, что название Земских соборов «общеземскими» или «всесословными» не всегда точно: они и составом, и деятельностью не отражали в себе всех классов общества. Крестьянство бывало на них чрезвычайно редким гостем, податные классы представлялись менее полно, чем высшие служилые. Деятельность соборов никогда не преследовала узких сословных интересов и не была эгоистична, но силой исторических обстоятельств приводила к лучшему обеспечению интересов средних слоев общества (дворян и посадских), которые составляли в тот момент главную политическую силу страны. Соборы прекратились задолго до Петра (с 1653 г. их не видно; в 1682 г. были две сословных комиссии земских представителей, но они не соединились в собор). Стало быть, нельзя причины их прекращения видеть в Петре, как это делают некоторые писатели.
Земские соборы были случайным, экстренным органом, помогавшим верховной власти в деле управления. Таким же, но постоянным органом была Боярская дума. Историки этого учреждения отмечают несколько моментов в историческом развитии Боярской думы. В XV и XVI вв., как доказывает В. О. Ключевский, дума стала оплотом политических притязаний, возникших в московском боярстве в то время, когда в это боярство вошла масса удельных князей, перешедших на службу к московскому князю. Эти князья полагали, что в силу своего происхождения и прежних прав самостоятельной власти они могут соправительствовать с московскими государями. Однако эти последние не стояли на такой точке зрения и понимали служилых князей, как своих простых слуг. Вследствие этого между боярством и московскими государями произошел в XVI в. ряд недоразумений, завершившихся казнями Ивана Грозного. Однако и при Грозном боярство составляло строго аристократический класс, наполнявший думу почти исключительно своими членами. Но вследствие гонения Ивана IV и последующего смутного времени княжеское боярство вымерло (Мстиславские, Шуйские, Бельские и др.), частью же обеднело и сошло в низшие слои придворной знати (Хованские, отчасти Голицыны, Ростовские и др.). Вместе с тем стали по личным заслугам и качествам возвышаться и неродовитые люди. В XVII в., таким образом, правящий класс стал более демократическим. И дума Боярская в это время не наполнена только родовитейшими людьми, но состоит, по выражению Ключевского, «из старших членов боярских фамилий и из выслужившихся приказных дельцов». В XVI в. дума была политическим органом притязательного боярства, в XVII в. она стала главным правительственным учреждением, простым советом государя. Этот боярский совет ведал все стороны государственной жизни: вырабатывал законодательные формы, являлся высшей инстанцией судебной и центральным административным учреждением, наконец, ведал все дипломатические сношения. В XVII в. судебная деятельность думы была сосредоточена в особой думской комиссии, которая носила название Расправной палаты и состояла из членов думы. Кроме этой палаты, других постоянных комиссий или департаментов дума не имела, а все дела решала в общих заседаниях. Как ни изменялся сословный состав думы в XVI и XVII вв., ее чиновный состав был неизменен. Члены думы делились на два разряда лиц: более аристократический, или боярство, и более демократический, или думных людей. Боярство делилось на два чина – бояр и окольничьих, думные люди тоже на два – думных дворян и думных дьяков. Эти четыре чина были высшими чинами Московского государства. С таким составом и характером деятельности дума дожила до времени Петра и действовала как главная пружина управления еще в первые годы его царствования.
Думе были подчинены органы центрального управления – приказы. Число их не было постоянным (от 40 до 50), системы в распределении ведомств не соблюдалось, поэтому однородные дела ведались различными приказами, и редкие приказы простирали свою деятельность на все государство. Ведомство каждого приказа создавалось довольно случайно вследствие исторически создавшейся потребности в новом органе. В основании ведомства приказа полагались поэтому разнообразные предметы управления. Одни приказы ведали во всех отношениях известную местность государства (Сибирский приказ, Костромская четь и др.); другие ведали известный разряд лиц (Приказ холопий – холопов, Стрелецкий – стрелецкое войско и т. д.); третьи, наконец, заведовали определенным родом дел (Разбойный – уголовной юстицией, приказ Большой казны – финансами, Разрядный – военными делами, Посольский – дипломатическими сношениями и т. д.). Рядом с крупными приказами (вроде упомянутых) стояли мелкие, вроде Аптекарского – ведавшего придворно-медицинскую часть, Каменного – наблюдавшего за каменными постройками. Наконец, одинаковым устройством с приказами пользовались те дворцовые учреждения, которые носили характер домашних хозяйственных контор государевой семьи (мастерские палаты, панихидный приказ). Вся эта масса разнородных спутанных приказов тяготила уже в XVII в. московское правительство. Оно стремилось упорядочить и упростить свое центральное управление и достигало этого отчасти двумя путями:
