ослабят бюрократическое давление на предпринимателей, запустят механизмы ненасильственного урегулирования конфликтов.
Постановка означенных задач четко указывает на необходимость политической воли руководства страны: только оно может послать бюрократии достаточно сильные сигналы и добиться их выполнения. Если «политический класс» откликнется на действия, расширяющие каналы конкуренции, то образуется «встречное движение снизу», которое, собственно и составит суть реформы политической системы.
Описанные только что шаги разрывают порочный круг, когда бюрократия на выборах почти откровенно играет на стороне «Единой России», а та, завоевав при поддержке бюрократической вертикали абсолютное большинство в представительных органах всех уровней, послушно выполняет волю бюрократии – почти без обсуждения принимает инициированные исполнительной властью законы и защищает исполнительную власть в публичном пространстве. Без жесткого сигнала «сверху» партия под руководством региональных и местных начальников будет по-прежнему следовать негласной, но вполне осязаемой установке на получение любой ценой двух третей мандатов в представительных органах всех уровней, что демотивирует ее реформу и развитие конкуренции идей и людей – как внутри партии, так и в отношениях с партиями-оппонентами.
Во всяком случае, нужно категорически – причем публично – отказаться от практики поощрения губернаторов и региональных партийных организаций за лучшие результаты на выборах.
Необходимо провест и решительную реформу законодательства о партиях:
• ликвидировать административные барьеры при регистрации партий. Для создания федеральной партии достаточно уведомительным образом сообщить о наличии 10 тысяч членов в не менее чем 25 субъектах Российской Федерации. Единственным поводом для отказа в регистрации могут служить экстремистские положения партийной программы;
• установить ответственность регистрирующих органов за попытки избыточного контроля над внутренней жизнью партий, необоснованные отказы в регистрации;
• ввести более гибкие рамки для возникновения новых или переформатирования существующих партий.
Должна быть начата реформа законодательного процесса. Как и во многих других случаях, речь идет не о формальном изменении институциональных рамок, а об изменении стиля и содержания работы, для чего:
• шире практиковать парламентские слушания и активизировать (пусть и несовершенный) механизм парламентских расследований;
• вести прямую трансляцию всех открытых пленарных заседаний Думы в Интернете;
• исключить практику «ускоренного» приема законопроектов, особенно во втором чтении, чтобы на законопроект успели отреагировать все субъекты законодательной инициативы;
• обязать всех членов правительства и руководителей федеральных служб и агентств не реже одного раза за сессию выступать в Думе на «правительственном часе».
Начать корректировку избирательного законодательства, очищающую избирательную систему от «бюрократических напластований» – намеренно созданных «механизмов благоприятствования» для партии власти и стоящей за ней федеральной и региональной бюрократии.
Целесообразно снизить отсекающий барьер на всех выборах, где применяется голосование за партийные списки, до 5%. Мера по допущению в парламент 1-2 представителей партий для Государственной Думы представляется паллиативом: такие партии обретают многие привилегии парламентских партий, но разрыв между 32 мандатами (как минимум) за 7%-ный результат и 1 мандатом за 5%-ный выглядит нарушением принципа пропорциональности. В региональных парламентах 5-6% в любом случае дают 1 мандат.
Восстановить на федеральных и сохранить на региональных выборах смешанную избирательную систему в связи с тем, что «книжные» преимущества пропорциональной системы в реальных российских условиях дают обратный эффект: «укрепление партий» на практике означает монополию малоавторитетного в обществе института партий на формирование депутатского корпуса. «Партийная дисциплина» списочников оборачивается почти крепостной зависимостью рядового депутата от руководства фракции, поощрением безынициативности и конформизма. Прячась за спинами «паровозов», в представительную власть проходят люди, не ориентированные на диалог и отчетность перед избирателем и неспособные защищать интересы партии в публичном пространстве.
Смешанная система сохранит «партийный стержень» фракций и одновременно даст партиям стимул к поиску сильных публичных политиков, настроенных на конкуренцию и способных выстраивать широкие общественные и элитные коалиции в свою поддержку. Тем самым хотя бы отчасти откроются каналы для вертикальной мобильности в политике. Это позволит ограничить бюрократический контроль над «партией власти», четче канализировать выражение оппозиционных политических настроений. Подчеркнем, что это (в совокупности с другими мерами) будет способствовать как модернизации правящей партии, так и повышению авторитета партийной системы в целом.
Установить (через поправки в Закон «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») единообразные правила распределения мандатов между партийными списками в виде квоты Хэра (простая квота, определяемая делением общей суммы действительных голосов на число мандатов). Тем самым регионы вынуждены будут отказаться от применения различных вариантов системы делителей «Империали» 4* , которая активно вводится в региональное законодательство в последние годы и, по заключениям экспертов, в нескольких случаях дала преимущество в распределении мандатов «Единой России». Это позволит оппозиционным фракциям обрести хотя бы минимальную «критическую массу», устранить бросающееся в глаза отклонения от принципа пропорциональности.
Необходимо создать негативные стимулы для практики «паровозов» – включения на первые позиции в списках и региональных группах кандидатов известных лиц (губернаторов, мэров, спортсменов или деятелей культуры), заведомо не собирающихся работать в представительной власти. Это достигается нормой о передаче другим партиям мандата (вариант: двух мандатов) в случае отказа от него кандидата из списка (иначе как по серьезным медицинским основаниям). Также незамедлительно отменить норму о праве однажды отказавшегося от мандата кандидата претендовать на место в Думе в случае образования вакансии («пенсионная работа» для отставленных губернаторов). Это не ущемляет пассивного избирательного права таких деятелей, но вынуждает их занимать в списках заведомо непроходные места.
Необходимо восстановить право политических партий на предвыборные блоки при условии, что для блоков отсекающий барьер устанавливается на более высоком уровне (7-8%) – это известная мировая практика.
Нужно упростить доступ партиям и кандидатам к регистрации на выборах. Это достигается набором мер, применяемых одновременно:
• отмена сбора подписей для партийных списков и одномандатных кандидатов от партий, набравших на предыдущих федеральных или региональных (для того же региона) не менее 2% голосов;
• восстановление для независимых кандидатов и «малых» партий регистрации по залогу, снижение числа требуемых подписей и увеличение доли допустимого брака;
• принятие строго фиксированного списка оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации партии и кандидата.
В качестве еще одной меры по стимулированию развития партийной системы можно предложить своеобразный «Юрьев день»: на ближайших выборах Государственной Думы, в случае если число зарегистрированных на тот момент партий не будет превышать 10-12, одноразово отменить сбор подписей для всех партий и их кандидатов.
В сфере реформы государственного управления необходимо :
• продолжить работу по принятию административных регламентов оказания государственных услуг. Решающим в их применении является контроль за соблюдением и соответствующая оценка применяющих их чиновников: поощрения за соблюдение и санкции за несоблюдение;
