Вся эта система бесконтрольного хозяйничанья на местах ложилась тяжелым бременем на население сел, деревень и городов и прежде всего на крестьянство и посадский люд. Она также не давала возможности сосредоточить финансы в центральном ведомстве — казне и мешала укреплению государственного аппарата. Наконец, система кормлений как своеобразная форма денежной компенсации дворянству за военную службу являлась серьезным препятствием, снижавшим боеспособность русского войска и отрывавшим значительные контингенты командного состава на выполнение административно- финансовых функций.
При назначении на должности наместнического аппарата правительство вынуждено было считаться с существованием местничества. Поэтому наместничества в наиболее крупных городах захватывали представители знатнейших княжеско-боярских фамилий. Так, среди новгородских наместников прежде всего мы встречаем князей Шуйских и их родичей (Горбатых, Ростовских и др.). Василий Васильевич Шуйский, например, был в Новгороде наместником в 1501–1506, 1510–1512, 1514 и 1518 гг., а в 1514 г. был первым смоленским наместником[762] Иван Васильевич Шуйский в 1512 г. — в Рязани, в 1514–1519 — в Пскове, в 1520–1523 — в Смоленске, в 1534 — на Двине, а в 1540 г. — в Москве. В 1535 г. на Двине, а в 1538, 1541, 1548 гг. в Новгороде на наместничестве сидел Иван Михайлович Шуйский. Неслучайно поэтому в годы княжеско-боярской реакции новгородские феодалы одно время поддерживали группировку Шуйских. В Новгороде и Пскове одновременно находилось по два наместника, обладавших равными правами. Засилье княжат и боярства на важнейших наместничествах отражало неизжитость элементов феодальной раздробленности в местном управлении и мешало централизаторской политике русского правительства.
В первой половине XVI в. уже предпринимались серьезные меры по ограничению власти наместников. Постепенно утверждается правило погодной смены наместников и волостелей. Из их юрисдикции изымалось население иммунистов (как монастырей, так и светских феодалов), «оприч душегубства и розбоя с поличным»[763]. Для решения тяжб «смесных» (особенно поземельных) великий князь часто назначал собственных представителей, таким образом сужая компетенцию наместнического суда и в этой области. Судом по делам, касающимся непосредственно светских и духовных феодалов, ведал теперь сам великий князь или «боярин введеный» (часто дворецкий)[764]. Суд наместника в черносошных волостях и на посадах ограничивался обязательностью участия в судопроизводстве старост и «лучших людей». При этом в специальных (наместничьих) грамотах, выдававшихся представителям местного населения, тщательно регламентировались как судебные штрафы, так и всякие иные поборы, шедшие с черных волостей и посадов в пользу наместников[765]. Размер наместничьего корма фиксировался и в «доходных списках», которые получали наместники и волостели, вступая в исполнение своих должностей[766].
Центральным органом, контролировавшим судебно-финансовую деятельность наместников, была государева казна (иногда областной дворец) с ее штатом дьяков, имевших иногда специальные «кормленые» функции (о них мы узнаем из статей 72, 75 Судебника 1550 г., основывающихся, очевидно, на практике предшествующего времени)[767]. Эти дьяки выдавали уставные грамоты и доходные списки, наблюдали за правильностью суда наместников и волостелей; получая от них «судные списки», подготовляли (в случае надобности) спорные дела для «доклада» государю или «введеному боярину» (или дворецкому).
Начало губной реформы (около 1538–1539 гг.), согласно которой дела о душегубстве и разбое передавались из рук наместников губным старостам, выбиравшимся из числа местного дворянства, было в то же время началом ликвидации наместничьего управления и зарождением местных органов сословного представительства[768].
В 30-х годах XVI в. в связи с осложнением внешнеполитического положения России (набеги крымских и казанских татар, война с Литовским государством) потребность обороны заставляла русское правительство отправлять чуть ли не ежегодно в порубежные города специальных воевод, возглавлявших гарнизоны городов-крепостей. Особенно часто посылались воеводы в Коломну, Каширу, Серпухов, Тулу, Рязань, Нижний Новгород, Муром, Кострому и другие города[769]. Воеводы руководили обороной крепостей и ведали вооруженными силами в города[770]. Часто они назначались из числа местных наместников и поэтому военная власть сочеталась иногда у них с гражданской. В ряде городов (как, например, в Рязани) иногда среди воевод были как наместники, так и специально присланные лица1, а в иных случаях (например, в Туле, Калуге) воеводы назначались только из числа наместников[771]. Таким образом, в порубежных городах подготовлялась замена власти наместников военно-административным управлением воевод.
Ограничение власти наместников было сопряжено и с увеличением политического влияния дворянства на местах и с усилением централизации местного управления (особенно ярко выразившимися в появлении в начале
XVI в. городовых приказчиков, вербовавшихся из состава провинциальных дворян)[772]. Городовые приказчики, пришедшие на смену многочисленных агентов дворцово- вотчинной системы в городах (городничих, даньщиков, ключников и др.) [773], осуществляли административно-финансовую власть на местах и прежде всего в городах, как административных центрах уездов. Им было подведомственно «городовое дело» во всех его видах. Городовые приказчики раскладывали эту повинность по сохам[774]. Они следили за выполнением «ямчужного дела» (варка пороха)[775] наблюдали за сбором посошных людей[776]. В их ведении находилась организация материального обеспечения обороны городов[777]. Городовые приказчики руководили строительством городских укреплений [778], отводили места под осадные дворы в городах тем или иным лицам[779], возглавляли постройки великокняжеских дворов, наблюдали за сбором в казну посошного хлеба и т. д.[780]
Круг функций городовых приказчиков не ограничивался рамками города, а распространялся и на земли, тянувшие к нему, т. е. на уезд. Городовые приказчики участвовали в размежевании земель феодалов, ведали оброчными угодьями, участвовали в составлении писцовых книг и в местном судопроизводстве (при решении спорных земельных дел)[781].
Особенно существенным было средоточие в руках городовых приказчиков финансовых функций; сбор оброчных денег с монастырей, ямских денег, примета и др.[782] Эти поборы наряду с торгово-проездными пошлинами являлись основным источником доходов великокняжеской казны. В грамотах иногда городовые приказчики рассматривались как один из разрядов «данщиков»[783].
Городовые приказчики наблюдали за функционированием великокняжеских торжков[784]. Если полномочия городовых приказчиков распространялись на город, черные земли, а частично на поместно-вотчинные и монастырские, то аналогичную роль в дворцовых селах играли посельские или дворцовые приказчики. В целом же расширение функций городовых приказчиков, как и начало губной реформы, свидетельствовало об укреплении политической роли дворянства на местах, о постепенном складывании элементов сословного представительства в местном управлении. Однако до полного торжества дворянской системы управления было еще далеко. Являясь централизованной монархией, Русское государство сохраняло еще значительные остатки государственного аппарата периода феодальной раздробленности[785] .
Образование централизованного государства привело к серьезным сдвигам в составе и организации вооруженных сил на Руси. Однако создание централизованного государства на Руси происходило, как известно, в условиях еще не ликвидированного феодализма. Поэтому и вооруженные силы долгое время сохраняли еще черты войска периода феодальной раздробленности. В этом отношении особенно показательно наличие собственных войск не только у удельных княжат, но и у княжат «служебных».
