плохими коммуникациями. Для русского крестьянина его деревенская община, церковь и местные помещики были теми силами, которые управляли его повседневной жизнью. Для сравнения, центральное правительство и его агенты были далеко и часто почти недосягаемы, просто источником требований, от которых можно было уклониться, если повезет. Там, где власть правительства была эффективна, она могла быть жестокой, дажё сокрушительной. Но очевидная невозможность управления Россией имеющимися ресурсами подсказывала, что власть неустойчива и часто практически отсутствует. XVII столетие было временем значительного роста бюрократии[129]. В некоторых областях, особенно в Сибири и Северной России, трудность пополнения традиционно только с помощью землевладельческих «служилых людей» заставляла теперь охватывать для этого и членов других социальных групп — сыновей горожан, священников и зажиточных крестьян.
Но вся структура управления оставалась примитивной: и по организации, и по количеству, и качеству своих членов (для воевод было вполне обычным быть неграмотным). Ее традиционный характер был подчеркнут степенью, в которой должностные лица все еще оплачивались предоставлением им земли так же, как и деньгами.
В течение почти всего своего царствования Петр не имел никакого систематического плана улучшения правительственной машины. Война со Швецией породила более эффективное управление благодаря необходимости получать новобранцев, налоги и подневольных рабочих, которые ей требовались. Но в течение многих лет усилия по улучшению управления были частичными, поспешными и непродуманными, оставаясь работой человека, озабоченного другими неотложными задачами. Однако Петр имел ряд фундаментальных идей относительно управления Россией и своего места в нем, которые лежали в основе всего, что он пытался сделать в этой сфере.
Он без колебания принимал законность и необходимость своей собственной абсолютной власти; в более поздние годы его правления открытые утверждения такого рода, самим царем или апологетами вроде Прокоповича, станут более общими. В 1716 году, например, Устав Воинский заявлял, что «Петр не обязан отвечать ни перед кем в мире за свои действия, но обладает мощью и властью в своем царстве и земле управлять ими по-своему желанию и удовольствию как христианский правитель». Однако эта власть должна была использоваться только для выгоды России. Гораздо больше, чем любой из его предшественников, Петр чувствовал ответственность за обеспечение этого. С начала XVIII столетия и далее (первым примером, кажется, может быть прокламация 1702 года, которая приглашала подходящих для дела иностранцев поступать к нему на службу) его указы часто утверждали, что все служат к общей выгоде. Такое неоднократное и явное утверждение обязанности правителя в качестве гарантии было абсолютно новым явлением в русской истории: факт, что он делал это так часто и искренне, — одна из самых сильных сторон Петра, которую нужно рассматривать в некотором смысле как ранний пример «просвещенного абсолютизма».
Как могло быть достигнуто это общее благо, которое ставилось выше интересов любого отдельного класса или группы? По существу, Петр верил, что при всех различных интересах членов общества выполнение ими порученных функций всегда будет верно и эффективно. Это требовало осторожного управления царем и его советниками как учреждениями, так и людьми. Петр никогда не колебался вмешиваться в самые мельчайшие детали частной жизни своих подданных, если он чувствовал, что это оправданно: его царствование произвело законодательство, запрещающее крестьянам использовать ткань меньше указанной ширины, запретило игру в карты на деньги и предписывало штрафы за плохое поведение верующих в церкви. Увеличение числа законодательных актов поражало. Во второй половине семнадцатого столетия в среднем в год издавали тридцать шесть официальных указов, в то время как в первой половине восемнадцатого, благодаря Петру и традиции, которую он создал, их количество увеличилось до 160. Из всего изданного в правление Петра материала, возможно, семьдесят процентов состояло из законов, направленных на осуществление контроля и руководства подданными царя, или из календарей и тому подобных правительственных публикаций, чтобы информировать население[130]. Многое из этого законодательства было простой бесполезной придиркой, которая вскоре забылась и не имела никакого практического результата. Почти каждый «просвещенный деспот» во второй половине восемнадцатого столетия (режим Иосифа II на территориях Габсбургов — выдающийся тому пример) время от времени поддавался искушению, вести себя таким образом. Все же за потоком поспешных и иногда противоречивых указов может быть замечено глубокое, искреннее, хотя иногда и путаное стремление к величию и улучшению России.
В течение длительного времени усилия Петра улучшить механизм управления были пробными и экспериментальными. Недостаточно эффективные до второго десятилетия XVIII столетия, когда война со Швецией была явно выиграна, эти попытки станут систематическими и распланированными. Однако некоторые важные и длительные новшества были сделаны даже в то время, когда борьба со Швецией и турками все еще сильно занимала Петра. Самым крупным из них, больше всего занимавшим центральное правительство, было создание Сената в 1711 г. Это был орган из девяти должностных лиц, первоначально основанный, чтобы заменить царя, когда он непосредственно отбыл на борьбу с турками (указ, устанавливающий это, был издан в день объявления войны Оттоманской империи), но ставший постоянным учреждением со множеством функций. Он задумывался для осуществления контроля за провинциальным управлением и сбором налогов, а также как высшая судебная власть — хороший пример сочетания правосудия с управлением, которое, вероятно, в России было более заметно, чем в любом другом европейском государстве. Сначала все решения должны были быть единодушны; но с 1714 т принцип принятия решения осуществлялся большинством голосов.
Петр управлял работой Сената с большой заботой. В 1711 году было издано по крайней мере шесть указов по этому поводу; и несколько других появились в последующие годы. В 1714 году было приказано, чтобы различные сенаторы были при исполнении служебных обязанностей каждый день в сенатской канцелярии, готовя вопросы для обсуждения и готовясь к заседаниям: каждый должен был вести официальный дневник своих действий в течение этих периодов пребывания на службе. Двумя годами позже сенаторам было указано работать после обеда, если было необходимо так же, как и прежде, в то время как они должны были проводить заседания три раза каждую неделю (с 1718 года это количество увеличилось до четырех или пяти раз), и они должны были подвергаться штрафу в 50 рублей за каждый день отсутствия на заседаниях без уважительной причины[131]. Они не должны были развлекаться праздной беседой во время работы, или мешать другу, или работать неорганизованно. Нарушения этих условий должны были наказываться штрафами за первое и второе нарушения, в то время как третье подразумевало трехдневное тюремное заключение и штраф в 100 рублей. Такие условия показывают напряженный контроль, под которым Петр пробовал держать даже наиболее важных из своих подчиненных, и искренность его усилий предписывать высокие стандарты эффективности. Поскольку Сенат был заинтересован в своей деятельности, эти усилия имели небольшой успех, как и другие на низших ступенях административной иерархии. Из первых девяти членов один был неграмотен и неспособен даже подписывать декреты, в то время как в 1715 году двое были строго наказаны за коррупцию. Однако, по крайней мере в качестве высшего судебного органа, он был наследством Петра, которому суждено было существовать в течение двух столетий.
Другим наследством длительного значения было создание института фискалов в 1711 Году. Всего пять сотен, они ненавидели чиновников, должны были выведывать нарушения всех видов, которые ослабляли правительство и военные мероприятия, — уклонения от уплаты налогов, воровство и растраты общественных денег. Их задача была определена просто как «тайный надзор во всех делах»; и им было приказано сообщать все Сенату и, в особо важных случаях, самому царю. Здесь снова, однако, Петр был должен стать перед фактом, что никакое количество инструкций не смогло бы компенсировать дефицит людей, на которых он мог положиться в работе. Сами фискалы скоро стали печально известны своей коррупцией и притеснениями.
В провинциальном управлении ранние годы восемнадцатого столетия были периодом большого напряжения и беспорядка. Требования царя и центральных властей достигли беспрецедентных высот. Народное недовольство было велико; и восстания 1705–1706 и 1708 годов показали, каким опасным оно могло стать. Старая система была явно неспособна эффективно справиться с этой ситуацией. По этой причине Петр создал в 1708 году восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым в 1713– 1714 годах были добавлены еще три. Большинство губерний были разделены на области, которые в свою
