Введение в Российской Федерации такого института, как приватизация жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, было обусловлено переходом к многообразию форм собственности, к свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, ст. 8 и 34 Конституции Российской Федерации. В нашей стране сложились политические, экономические и правовые предпосылки для формирования рыночной экономики. Россия вышла на качественно новый уровень развития, следовательно, появилась потребность в реформации многих сфер нашей жизни, в том числе жилищной. Тем самым приватизация жилых помещений способствовала решению стоящих на тот период задач государственной жилищной политики, связанных с отказом от плановой формы хозяйствования, при которой государство играло ведущую роль в сфере жилищного обеспечения граждан, и с признанием необходимости передать часть жилых помещений государственного жилищного фонда в частную собственность граждан.[16] Согласно ст. 217 ГК РФ передача имущества должна осуществляться в порядке, предусмотренном федеральными законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Однако Закон «О приватизации жилищного фонда» регулирует вопросы приватизации специфического имущества, в частности жилищного фонда. За 11 прошедших лет в собственность граждан передано свыше 18 млн квартир, или 50 % всего государственного и муниципального жилищного фонда России, подлежащего приватизации. Бесплатная приватизация жилья создает условия для нормального функционирования рынка жилья (раздел 8 Программы Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годах», утв. Постановлением Правительства РФ от 31 марта 1997 г. № 360).
Постановление правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 устанавливает, что в результате принятия закона РФ доля частного жилищного фонда в 2000 г. составила более 63 % по сравнению с 33 % в 1990 г., а доля государственного муниципального жилищного фонда сократилась с 67 % до 34,8 %.
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 10 декабря 2002 г. № 316-O,[17] право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов, предполагает, как вытекает из преамбулы Закона РФ «O приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», создание гражданам равных правовых условий для осуществления выбора способа удовлетворения потребности в жилье на основе свободы выбора местожительства, а также возможности эффективно использовать свои средства для улучшения жилищных условий, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться жильем, выступать с ним на рынке недвижимости.
Приобретение жилища в собственность – главная форма удовлетворения жилищной потребности в условиях рыночной экономики. Гражданским законодательством предусматривается, что граждане имеют право приобретения жилья в частную собственность. Право собственности на жилище может возникать по разным юридическим основаниям. Прежде всего, это жилищное строительство: право собственности согласно ст. 219 ГК РФ возникает «на вновь создаваемое недвижимое имущество». Если оно (в частности, жилище) подлежит государственной регистрации, право собственности возникает с момента такой регистрации. Государство стимулирует строительство жилья за счет собственных средств населения и привлечения иных внебюджетных источников.
К числу важнейших оснований приобретения гражданином жилья в частную собственность относится приватизация занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов, в том числе находящихся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ч. 2 ст. 2 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»).
Первоначально в правовых актах, принятых в 1990–1991 гг., предусматривалась приватизация жилья в форме его выкупа, т. е. на условиях полной или частичной оплаты. В Законе РСФСР «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» приватизация трактовалась как бесплатная передача или продажа гражданам занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде. Бесплатная передача жилья в собственность граждан была провозглашена в 1992 г.
В соответствии с действующим законодательством, право на приватизацию признается только за гражданами, занимающими на основе договора найма жилые помещения в домах государственного и муниципального фондов. Правовые нормы о приватизации не распространяются на другие отношения, связанные с возникновением у гражданина права собственности на занимаемое им жилое помещение, в частности на возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, выкупившего жилое помещение у колхоза.
Правовое регулирование процесса приватизации осуществляется на основе Закона РФ «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации». Данный правовой акт является первым документом, который устанавливает и раскрывает основные понятия процесса приватизации, а также принципы такой процедуры. Как уже было отмечено, в настоящее время процесс приватизации продлен до 2010 г. Это дает гражданам возможность спокойно и беспрепятственно, при наличии желания оформить в собственность жилые помещения, которые они занимают на основе договора социального найма. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изм. и доп. от 27 июля 2006 г.) в ст. 1 указывает, что под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее – федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Согласно ст. 1 Закона «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации» приватизация жилых помещений – это бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, – по месту бронирования жилых помещений. Данное определение четко очерчивает сферу своего действия. Так, в порядке приватизации граждане имеют право приобретать в собственность жилые помещения из государственного и муниципального фонда. Следует напомнить, что понятия государственного и муниципального фонда раскрывает Жилищный кодекс РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 19 ЖК РФ государственный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации); муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. Следовательно, собственниками жилых помещений, предоставляемых гражданам из государственного и муниципального фонда, являются соответственно Российская Федерация и местное самоуправление в лице уполномоченных ими органов. Помещения, которые граждане приобретают в собственность в порядке приватизации, должны находиться у последних в порядке социального найма жилых помещений. В соответствии со ст. 214 и 215 ГК РФ, где раскрываются понятия «право государственной собственности» и «право муниципальной собственности», необходимо учитывать, что имеется в виду имущество (жилищного фонда) Российской Федерации (федеральной собственности), жилищный фонд, принадлежащий на праве собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения (Москве и Санкт-Петербургу), автономной области и автономным округам (собственности субъектов Российской Федерации). Этот жилищный фонд, находящийся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, относится к государственному жилищному фонду (ст. 214 ГК РФ). Он может находиться в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий, учреждений (ст. 294 и 296 ГК РФ). Жилищный фонд, принадлежащий на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, относится к муниципальному жилищному фонду (ст. 215 ГК РФ). Этот фонд также закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями (ст. 294 и 296 ГК РФ), которые владеют, пользуются и распоряжаются им в соответствии с законодательством. В частности, на основании Закона о приватизации государственные и муниципальные предприятия и учреждения от имени собственника жилищного фонда решают вопрос о передаче конкретного жилого помещения в собственность граждан; другими словами, являются стороной по договору передачи жилого помещения в порядке приватизации. Следует отметить, что обязательным условием
