Таким этого необычного главу государства знали подчиненные, консервативные критики, которые порицали его за единоличное руководство и диктаторские замашки, а также те, кто восхищался, что он не соблюдает старые правила игры и стандартные принципы упорядоченного административного управления. Но был и иной глава государства: его давно утомило упорядоченное управление; он создал исполнительный и координационный комитеты «нового курса» и иногда председательствовал на их заседаниях; учредил массу планирующих органов; создал административный комитет для формулирования предложений по более эффективному президентскому управлению и контролю; поддержал большинство возражений комитета против большинства фанатичных контратак с Капитолийского холма, дотоле невиданных; после первой попытки реорганизации добился расширения своих полномочий для преобразования собственной административной службы и передачи планов ее реорганизации в конгресс; создал новую административную службу президента и путем включения в нее Бюджетного бюро значительно укрепил контролирующую функцию президентской власти; преобразовал ряд ведомств, например ведомство федеральной безопасности, в более работоспособные учреждения; добился возможности проводить постоянную административную реорганизацию по законам военного времени и формировал военные ведомства и оборонные структуры по своему усмотрению;
Эти главы исполнительной власти долго уживались друг с другом с таким же трудом, как Рузвельту удавалось быть одновременно лидером партии и главой государства; лидером большинства и всего народа; консерватором (или по крайней мере приверженцем традиций) и либералом; принципиальным политиком и прагматиком, не злоупотребляя ничем, кроме как своими подчиненными. Последние, впрочем, не сказали бы с уверенностью, что Рузвельт когда-либо конфликтовал с ними. Самые приближенные к президенту люди не могли решить, пользовался ли он каким-либо внутренним компасом или планом, играя ту или иную роль, сознавал ли вообще это разделение ролей.
Но в одной важной сфере исполнительной власти — подборе и расстановке способных кадров — Рузвельт заслуживал похвалы по любым меркам оценки административной деятельности. В середине войны президент сделал массу великолепных назначений, руководствуясь как внутренним чутьем, так и наблюдательностью и проницательностью. Гопкинс, Хассет, Смит в административной службе президента; Стимсон, Маршалл, Паттерсон — в военном ведомстве; Форрестол — во флоте; Элмер Дэвис в службе военной информации; Гендерсон и позднее Честер Боулз — в Бюро ценового регулирования; Бирнс и Коэн — в Агентстве военной мобилизации; Буш и Конант — в науке военного времени; Дэвис и Морзе — в Совете по труду военной промышленности; Эйзенхауэр, Нимиц, Макартур — на фронте; все эти люди стали не только исполнителями президентских планов, но также подлинным украшением государственной службы.
Судьба другого деятеля, Самнера Веллеса (он также украшал ее), язвительно преподносится как аномалия административной практики Рузвельта. Президент держал Веллеса помощником государственного секретаря, как незаурядного представителя главы государства в мощной организации, которая часто выходила из-под контроля Белого дома. Разумеется, Халл относился ревниво к представителю и его инициативам. «Каждое учреждение, — жаловался государственный секретарь приятелю, — имеет своего сукина сына, но у меня сукин сын в масштабе всей Америки». Принадлежность Веллеса ко двору Рузвельта, как и его высокомерие и блеск, вызывала враждебность к нему в Вашингтоне. А он был уязвим, — кто-то в столице распространял слухи, что он приставал в поезде к проводнице-негритянке. Рузвельт знал, что Уильям Буллит, старый соперник Веллеса, причастен к распространению этих слухов. Когда бывший посланник прибыл в очередной раз в Овальный кабинет, Рузвельт остановил его в дверях.
— Уильям Буллит, — грозно произнес президент, — стойте где стоите.
Президент объявил Буллиту, что больше не желает его видеть. Сознавал он и то, что полезность Буллита исчерпана, — потеря «члена семьи» отчасти объясняет настроение Рузвельта.
Очевидно, административные методы Рузвельта воспринимались его подчиненными как кошмар. Поверяя ежедневно жалобы дневнику и друзьям, он выступал также от имени своих коллег, получавших строго очерченный участок работы, штатных сотрудников администрации и различных служб.
«Он хочет все делать сам»; «...самый худший из начальников, с которыми я когда-либо работал, в том, что касается графика рабочего дня...»; «у меня часто возникает желание, чтобы президент не относился столь снисходительно к некомпетентным назначенцам...»; «...на сегодня существует бесчисленное количество новых административных ведомств, которые создал президент и поставил во главе их множество неопытных людей, назначенных главным образом по личным соображениям. Они докладывают о выполнении своих обязанностей непосредственно президенту, имеют постоянный и легкий доступ к нему... гораздо более легкий, чем сотрудники администрации. Границы размежевания функций между этими ведомствами, между ними и министерствами весьма приблизительны...»; «...атмосфера в Вашингтоне насыщена желчными спорами по вопросам юрисдикции...».
Со своей выгодной для оценки деятельности Белого дома позиции Оскар Кокс тоже жаловался: основные политические решения принимаются под давлением обстоятельств; политика реализуется слишком медленно; время президента нещадно эксплуатируется.
Что касается врагов Рузвельта, то они находили в его методах некоторое удовлетворение. В конце 1942 года в редакционной статье «Джэпен таймс» отмечалось, что, сколько бы конгресс ни требовал единого командования на новой основе, Рузвельт никогда не допустит, чтобы сам он оставался в тени кого-либо. Предпочитает «многосторонние комбинации», такие, как использование одной группировки против другой, усматривает средство контроля в разъединении, а не в единстве; он не военный стратег, но публичный политик, и поэтому перевод Америки на военные рельсы никогда не выйдет из первоначальной стадии. Об оценках организаторской роли администрации Рузвельта постоянно информировался Белый дом, где их напрочь отметали, если вообще обращали на них внимание; но критику исполнительской власти Рузвельта и его методов управления игнорировать было нельзя. В самом деле, точно так же, как «единоличная» власть Рузвельта стала в 1939 году злободневной проблемой, оказавшей влияние на предвыборную кампанию 1940 года, обвинения верхушки исполнительной ветви власти в нераспорядительности и отсутствии четкого руководства выдвигались в качестве потенциальной угрозы в предвыборную кампанию 1944 года.
Большинство критиков так и не поняли, что их каноны организованной, «работоспособной» администрации, четкого распределения властных полномочий, границ контроля, эффективной координации и прочие учебные доктрины иногда, и даже как правило, не соответствовали потребностям хозяина Овального кабинета. Потому что его в гораздо меньшей степени заботили собственно управленческие функции, чем необходимость драматизации политических задач, провозглашение принципов, устранение иллюзий, подчеркивание угроз, возбуждение ожиданий и общественного энтузиазма, привлечение способных помощников и администраторов, примирение конфликтующих сторон, защита моральных принципов руководства. Даже сварливый Генри Стимсон поддавался действию бальзама Рузвельта. В состоянии крайнего раздражения деятельностью администрации президента он все же признавал, что продолжительный разговор с главой администрации «вел к снятию всех неприятных ощущений, которые овладевали мной с течением времени... разговор свидетельствовал, что его доброжелательность и доверие ко мне все еще сохранялись... он всячески утешал меня относительно здоровья Мейбл...».
Для Рузвельта главный вопрос — о власти. Когда критики обвиняли его, что он не назначил Баруха или другую личность суперцарем, поскольку оберегал свою единоличную власть и опасался соперничества, они были совершенно правы. Частично это связано с характером: как примадонна, Рузвельт не испытывал никакого желания делиться своей ролью надолго. Но в основном здесь имели значение: предусмотрительность, опыт и интуиция. Президент не нуждался в знакомстве с трактатами Макиавелли, чтобы понимать: цена любого делегирования власти или ее уступки — эрозия основной цели президентства, сужение возможности выбора, сомнения в прочности президентской власти, угроза ее репутации. Ему досаждали собственные проблемы.
— Министерство финансов так велико, разветвлено и привержено своему стилю работы, — говорил он Марринеру Экклесу, — что я практически не могу добиться от него нужных дел и результатов, даже при том, что его возглавляет Генри (Моргентау. —
