обманом народа». Еще в марте 1992 года два советника российских реформаторов пришли к выводу:
«Существует большая вероятность того, что в ближайшем будущем в России приватизации будет гораздо меньше». И тем не менее приватизация мчалась вперед. Даже когда правительство и президент участвовали в вооруженном противостоянии в октябре 1993 года, темпы проведения ваучерных аукционов почти не снизились.
Рис. 6.3. Приватизация в России, 1992–1995 годы
Когда количество ваучеров было исчерпано, в надежде на повышение доходов и привлечение сторонних инвесторов правительство переключилось на наличные продажи. Это оказалось намного сложнее. К сентябрю 1995 года приватизация принесла лишь около 36 миллионов долларов из примерно 1,9 миллиарда долларов предполагаемого бюджета. Ситуация усложнялась тем, что правительство запретило продажу нефтяных компаний. Приватизацию других предприятий заблокировали по неопределенным соображениям национальной безопасности. Разочаровавшись в медленном темпе и имея страстное желание передать побольше экономики в частные руки до предполагаемой победы коммунистов на президентских выборах в 1996 году, правительство изменило свою стратегию, заключив серию сделок, касающихся некоторых крупных банков. Эти сделки стали известны как залоговые аукционы. Банки делали ставки на аукционах за право кредитовать правительство в общей сложности примерно на 800 миллионов долларов. В качестве гарантии предоставления кредита правительство пообещало вложить акции в 12 крупных компаний, в том числе несколько крупных нефтяных и металлургических производителей. Если бы правительство не погашало кредиты (а оно и не намерено было их погашать), эти банки могли продать на аукционе акции и удержать 30 % любой прибыли. Под видом сделок, оформленных в качестве кредитов, реформаторы обходили ограничения на продажу нефтяных компаний.
Схема, разработанная и осуществляемая самими банкирами, быстро стала скандальной, вызвав критику со стороны правительства и средств массовой информации. Те же банки, которые организовывали аукционы, обычно на них и побеждали, выступая с предложениями цены чуть выше стартовой. Иностранные инвесторы были обескуражены таким участием, некоторым из них запрещали участвовать в торгах на основании того, что, по-видимому, называлось формальностями (власти заявляли, что не сделан требуемый аванс наличными). В сентябре 1996 года банки продали акции сами себе или дочерним фирмам. Управление нефтяными компаниями ЮКОС и «Сибнефть», а также одной из крупнейших в мире компаний-производителей никеля «Норильский никель» перешло в руки трех банкиров. В течение нескольких лет стоимость их акций выросла, что принесло для их новых владельцев огромные доходы от прироста капитала.
Важнейшим аспектом реформы было создание правовой и нормативной инфраструктуры для управления рыночной экономикой. В порыве законодательной деятельности в начале 1990-х годов были приняты законы, четко сформулировавшие основные права, определившие правила рыночного обмена, а также создавшие новые учреждения, которые контролировали выполнение всех этих правил. Конституция, принятая в декабре 1993 года, гарантировала право частной собственности (статьи 8, 35), в том числе право частной собственности на землю (статьи 9, 36) и свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (статья 8). Часть 1 и часть 2 нового Гражданского кодекса, принятого в 1994–1995 годах, защищали свободу договора. Законы о банкротстве, интеллектуальной собственности, страховании и защите прав потребителей были приняты в 1992 и 1993 годах. Тогда же был принят Таможенный кодекс, а несколько позже и новый Уголовный кодекс, который отменил штрафы за частную предпринимательскую деятельность. В 1995 году вышел Закон «О Центральном банке», определивший его новую роль.
Банки продавали акции сами себе или дочерним предприятиям.
Для реализации законов в начале 1990-х годов появились новые чиновничьи институты. Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку, созданная в ноябре 1994 года, занималась регулированием биржевой торговли и защитой прав инвесторов. Государственный страховой надзор (Госстрахнадзор), образованный в 1992 году, контролировал страховые компании и следил за соблюдением требований платежеспособности. На Центральный банк возложили ответственность за регулирование коммерческих банков. В 1991 году организован Государственный фонд занятости (при коммунизме безработицы практически не было), в который предприятия отчисляли 2 %. В следующем году Ельцин создал Государственную службу занятости, которая обязана была выплачивать пособия по безработице, обеспечивать профессиональную подготовку, помогать ищущим работу и поддерживать механизмы создания рабочих мест. К середине 1990-х годов создали целую сеть служб занятости из 89 региональных и примерно 2300 местных центров занятости.
Особенно сложной задачей стало преобразование политизированной советской правовой системы в независимую судебную власть. Для повышения независимости судебной системы, гарантированной в статье 120 новой конституции, закон 1992 года устанавливал пожизненное назначение судей; и теперь их могли уволить только по причине, определенной судейской коллегией. В 1993 году для рассмотрения серьезных случаев первоначально в региональных судах ввели суды присяжных, в 1997 году был создан корпус судебных приставов. На протяжении 1991–1992 годов установили систему коммерческих (арбитражных) судов, заменившую советские государственные арбитражные организации. Хотя сначала к ним относились скептически, эти суды, кажется, работали относительно успешно. В период с 1994 по 2003 год их нагрузка увеличилась в четыре раза.
Структурная реформа – закрытие не подлежащих восстановлению предприятий и фермерских хозяйств, а также перераспределение рабочей силы на новые производственные деятельности – шла медленно, в действительности, гораздо медленнее, чем во многих других странах с посткоммунистической экономикой. Со временем, когда цены скорректировали с учетом рыночной стоимости ресурсов, стала видна безнадежность возрождения огромного сектора экономики. К 1998 году большая часть предприятий – 53 % – работала в убыток![87] Терпели убытки 84 % колхозов. В пятой части регионов страны, в основном в Сибири и на Дальнем Востоке, убыточными были более 60 % предприятий, на Чукотке – 83 %. Общие потери в 1998 году составили около 18 % ВВП, что было больше, чем общая прибыль, принесенная рентабельными фирмами, вместе взятыми.
Предприятия стали медленно закрываться.
Когда финансирование ухудшилось, предприятия начали медленно закрываться. В период с 1991 по 2005 год 21 миллион рабочих мест на средних и крупных предприятиях (30 % от общего количества) полностью исчез. 56 % промышленных предприятий (с более чем сотней рабочих на каждом) к 2005 году перестали существовать. Постепенно появлялись новые компании, чтобы принять оставшихся без работы людей. С 1990 до 1999 года общая занятость сократилась на 8,7 миллиона человек. Некоторые россияне находили новые рабочие места в небольших семейных фирмах или в качестве временных рабочих; доля таких работников увеличилась с 1 % до 12 % от общей численности занятых в период между 1992 и 1999 годом, что составило примерно 6,6 миллиона работников.
По сравнению со многими другими посткоммунистическими странами эта корректировка, однако, была сравнительно плавной. Прошло семь лет с начала реформ, до того как уровень общероссийской занятости сократился более чем на 13 %. В Польше, Венгрии, Чехии, Латвии, Литве и Эстонии такой большой спад произошел в течение четырех лет. Общее снижение занятости в России было также необычно малым, никогда не превысив 15 %. Занятость в Чешской Республике упала на 19 %, в Польше – на 20 %, в Эстонии – на 26 %, в Литве – на 28 %, в Венгрии – 30 %, в Латвии – на 33 %. Безработица в России была удивительно умеренной для страны, переживающей такой сложный переходный период. Объясняют это необычайно гибкие заработные платы и рабочее время наряду с растущим информационным сектором.
Ранние годы реформирования были и успешными, и неудачными одновременно. В то время как одни реформы проходили быстро и плавно, другие растягивались на много лет. Некоторые из них были по-прежнему заблокированы, пока в августе 1998 года не разразился кризис. Чем объясняется неравномерность результатов?
Одним словом – политикой. Чтобы понять, как политика замедляла необходимые изменения, давайте представим, что реформа – это игра. Каждый игрок заинтересован в продвижении или блокировании тех или иных изменений, он стратегически взаимодействует с другими игроками, стараясь предугадать ход своих противников. Игра имеет свой свод правил (прежде всего это конституция), но всегда были игроки, пытавшиеся нарушить существующие правила. Если победа для Гайдара означала реализацию реформ, то
