государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса.
Как российские, так и зарубежные исследователи, в частности Д. Л. Головачев, Charles Blankart, [43] Ewald Nowotny, [44] выделяют три составных элемента государственного долга: финансовый долг; условный долг (или вероятностные обязательства государства при поручительствах); административный долг.
Финансовый долг, являющийся основной компонентой государственного долга, представляет собой денежные обязательства государственного сектора, возникшие в результате одобренного государственными органами займа кредитных средств (в заранее установленной форме) и служащие привлечению средств для финансирования бюджетных расходов. [45] В структуре финансового долга можно выделить две группы долговых обязательств, различающихся по критерию их оформления: [46]
• денежные обязательства государства, возникшие в результате выпуска государственных долговых ценных бумаг (секьюритизированная форма);
• денежные обязательства государства, возникшие в результате заключения правительством страны кредитных договоров (несекьюритизированная форма).
Соотношение между указанными группами государственных долговых обязательств отражает кредитоспособность государства, поскольку наличие в структуре государственного внешнего долга значительной доли долговых обязательств, оформленных ценными бумагами, свидетельствует о выгодности для государства заимствований в форме ценных бумаг, а также готовности инвесторов приобретать эти бумаги на конкурентном рынке.
Условный государственный долг представляет собой совокупность государственных долговых обязательств, которые возникают при предоставлении государственными органами финансовых гарантий. Его преимущество заключается в том, что реальная сумма, причитающаяся к погашению при нормальном развитии событий, не возникает (поскольку выдача государственных гарантий по какой-либо задолженности влечет платежи только при нарушении должником своего обязательства), но финансовые ресурсы в экономику привлекаются.
Административный долг представляет собой просроченные обязательства государства по осуществлению бюджетных расходов. Его основное отличие от финансового и условного долгов заключается в том, что административный долг является следствием неисполнения (или несвоевременного исполнения) государством своих бюджетных обязательств.
Таким образом, государственный долг представляет собой достаточно неоднородную финансовую категорию, одной из характерных особенностей которой является множественность механизмов формирования. Это позволяет дать следующее определение: под государственным долгом следует понимать всю совокупность обязательств, выражающих отношения между государством, выступающим в роли заемщика, и физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), выступающими в роли кредиторов, по поводу объема и условий использования и возврата денежных ресурсов, привлеченных как с использованием кредитного механизма, так и в результате неисполнения государством принятых на себя бюджетных обязательств.
Вопрос 2 Методы и инструменты управления государственным долгом
Значительное воздействие, оказываемое государственным долгом на социально-экономические процессы в стране, обусловливает необходимость организации эффективного долгового управления, представляющего собой процесс разработки и реализации стратегии в целях: привлечения необходимой суммы финансирования; достижения поставленных целей в отношении затрат и риска; решения других задач в области управления государственным долгом, которые может поставить правительство, например развития и поддержания работы эффективного и ликвидного рынка государственных ценных бумаг. [47]
Целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. Традиционно понятие управления государственным долгом рассматривается в широком и узком смыслах.
Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:
• формирование политики в отношении государственного долга, необходимых институтов и инструментов;
• определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
• определение основных направлений воздействия на микро– и макроэкономические показатели;
• определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т. д.
Определение политики в отношении государственного долга и его верхний предел устанавливаются законодательными органами власти, а оперативное управление осуществляет исполнительная власть.
Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине.
Традиционно управление государственным долгом основывается на следующих принципах :
• безусловности — обеспечении точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
• единства учета — учета в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных органами власти всех уровней;
• единства долговой политики — обеспечения единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к публично-правовым образованиям низлежащих уровней;
• согласованности — обеспечения максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
• снижения рисков — выполнения всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;
• оптимальности — создания такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
• гласности — предоставления достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.
Управление государственным долгом осуществляется посредством применения целого ряда специальных методов , к которым, в частности, относятся:
• досрочное погашение — погашение государственного долга ранее срока, установленного кредитным договором или условиями выпуска ценных бумаг;
• рефинансирование — погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;
• конверсия — изменение доходности займа;
• консолидация — превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;
• новация — соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;
• унификация — решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;
• отсрочка — консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в ранее установленные сроки;
• дефолт — отказ государства от уплаты государственного долга.
В зависимости от оснований для применения методы управления государственным долгом могут быть разделены на административные и финансовые. При использовании административных методов все операции с долговыми обязательствами государства осуществляются на основании прямых директив уполномоченных органов государственной власти и управления. Как правило, в этом случае оценка экономической эффективности и результативности действий по управлению государственным долгом не производится. Финансовые методы базируются в первую очередь на анализе финансовых показателей и нацелены на получение максимально возможного эффекта от привлекаемых займов при минимизации связанных с ними издержек.
На практике в процессе проведения операций с долговыми обязательствами государства одновременно используются и административные, и финансовые методы. При этом основной задачей органов, ответственных за формирование и реализацию долговой политики, является нахождение их оптимальной комбинации, которая позволила бы осуществлять
