История органов министерства внутренних дел имеет большое сходство, во многом, с судьбой военного командования.
5-го марта, министр-председатель отдал распоряжение о повсеместном устранении губернаторов, и исправников и замене их, в качестве правительственных комиссаров, председателями губернских и уездных управ, а также о замене полиции милицией, организуемой общественными учреждениями. Эта мера, вызванная общим ненавистным отношением к агентам прежней власти, в сущности, была единственным реальным волеизъявлением правительства, потому что до сентября месяца не было установлено, в законодательном порядке, положение комиссаров, а инструкции и распоряжения правительства имели, в общем, лишь академический характер, так как жизнь шла своим путем, регулируемая, или вернее, разрушаемая местным революционным правотворчеством.
Должность правительственных комиссаров с первых же дней стала пустым местом. Не имея в своем распоряжении ни силы, ни авторитета, они были обезличены совершенно, и попали в полную зависимость от революционных организаций. Вынесенное «неодобрение» прекращало фактически деятельность комиссара. Организации избирали нового, и утверждение со стороны Временного правительства являлось простою формальностью. В течение первых шести недель, таким путем было устранено 17 губернских комиссаров, и множество уездных. Позднее, в июле, управляющий министерством внутренних дел Церетелли[94] оформил этот порядок, приглашая циркуляром местные советы и комитеты указывать ему желаемых кандидатов, вместо не соответствующих своему назначению комиссаров. Таким образом, представителей центральной власти на местах не стало.
Если в начале революции так называемые «общественные комитеты», или «советы общественных организаций», представляли из себя начало действительно общественное – представительство союза городов и земств, думы, профессиональных союзов, кооперативов, магистратуры и т. д., то обстановка значительно ухудшилась, когда эти общественные комитеты распались на организации классовые и партийные. Власть на местах перешла к советам р. и с. депутатов, и местами – к насильственно, до введения закона, «демократизованным» социалистическим думам, мало чем отличавшимся от полубольшевистских советов.
Бытописатель русской смуты едва ли почерпнет поучительные примеры из лоскутной деятельности этих учреждений, где невежество, бесхозяйственность, провинциальный эгоизм, вопиющее нарушение самых элементарных свобод и права, прикрывались «волею революционной демократии». Местные советы рабочих и солдатских депутатов, – усвоили себе все навыки ушедшего абсолютизма, с той только разницей, что худшие представители прежней власти, все же чувствовали над собой иногда карающую десницу, тогда как советы были абсолютно безответственны. Эта коллегиальная безответственность прикрывала ошибки невежд, и преступления людей злой воли. При этом советы распространяли свою компетенцию на все области управления и жизни, даже на церковную[95].
Страна, как и правительство, как и армия, попала под власть советов. Прав был комиссар Москвы, Н. Кишкин, который считал совершенно безнадежным строительство местной власти, пока власть самого Временного правительства не станет национальной, единой и независимой от каких-либо партийных и классовых организаций.
В дальнейшем, предполагалось все функции активного управления передать демократизованным земским и городским управлениям, а за комиссарами сохранить только правительственный надзор за законностью действий указанных органов.
Изданное 15-го апреля, постановление правительства об устройстве городского самоуправления, заключало в себе следующие главные положения:
1) Пассивным и активным правом выбора пользуются все граждане города обоего пола, достигшие 20-летнего возраста;
2) ценз проживания не введен;
3) пропорциональная система выборов;
4) воинские чины пользуются правом выборов по месту нахождения гарнизона.
Я не буду входить в обсуждение этих норм, едва ли не наиболее демократичных из всех, которые знает муниципальное право, ввиду отсутствия опытных данных их применения. Отмечу лишь одно явление извращенной русской действительности, сопровождавшее введение в жизнь положения осенью 1917 года. Свобода выборов во многих местах оказалась злой насмешкой. Как явление широко распространенное по России – все несоциалистические, даже политически нейтральные группы, взятые под подозрение, подверглись гонению. Агитация их не допускалась, собрания срывались; в выборном делопроизводстве практиковались вопиющие злоупотребления; нередко в отношении их представителей применялось и прямое насилие – избиение и уничтожение избирательных списков. А в то же время, солдатская масса многочисленных гарнизонов, буйных и распропагандированных – случайных гостей города, быть может, только вчера появившихся в нем – повалила к урнам, заполняя их списками крайних противогосударственных партий. Были случаи, что войсковые части, пришедшие после выборов, требовали переизбрания, подкрепляя это требование угрозами, иногда убийствами. Несомненно, среди других причин, наличие в Петрограде огромного разложившегося гарнизона не осталось без влияния на выборы в августе в столичную думу, в которой большевики получили 67 мест из 200.
Власть безмолвствовала, ибо ее не было.
Мелкая буржуазия, трудовая интеллигенция, словом городская демократия – в самом широком смысле слова – в этой революционной борьбе являлась стороной, наиболее слабой и неизменно побеждаемой. Все предтечи кровавого советского правления – мятежи, восстания, «отложения республик» – отзывались наиболее тяжко на ее жизни. «Самоопределение» солдат вносило страх и зависимость от грубой уничтожающей силы, и до крайности затрудняло, или даже лишало возможности передвижения по стране, так как дороги попали во власть к дезертирам. «Самоопределение» рабочих привело к невозможности, ввиду страшного повышения цен, удовлетворения предметами первой необходимости. «Самоопределение» деревни остановило подвоз припасов, и обрекало ее на недоедание. Я не говорю уже о моральных переживаниях класса, обреченного на поношение и унижение. Революция всем дала надежды на улучшение условий жизни, только не буржуазной демократии. Ибо даже те моральные завоевания, которые возвещены были новой революционной властью – свобода слова, печати, собраний и т. д. – скоро стали достоянием одной лишь революционной демократии. И если крупная (интеллектуально, конечно) буржуазия имела известную организацию в лице органов конст.-демократ. партии (кадет), то вся мелкая буржуазия (буржуазная демократия) была лишена всякой организации и всяких организованных средств борьбы. Демократические городские самоуправления – не в результате нового муниципального закона, а в силу революционной практики – теряли свою общедемократическую форму, и получали характер классовых органов пролетариата, или представительства оторванных от массы, чисто социалистических партий.
Приблизительно такой же характер имело самоуправление уезда и деревни, в первый период революции. К осени, оно должно было принять формы демократической системы земского управления, в основу которого были положены приблизительно те же начала, что и в городском, причем компетенции мелкой единицы – волостного земства – предоставлялось все местное хозяйство, народное просвещение и охрана общественного порядка и безопасности. Фактически деревня управлялась, если только можно применить это слово к состоянию анархии, чрезвычайно пестрым сплетением революционных и бытовых организаций, в виде крестьянских съездов, продовольственных и земельных комитетов, «народных советов», сельских сходов и т. д. А над всеми ими доминировала, зачастую, еще одна самобытная организация – дезертиров. По крайней мере, Всероссийский крестьянский союз согласился с заявлением, шедшим слева и поэтому достаточно компетентным: «вся наша работа по созданию различных комитетов не будет иметь никакого значения, если эти общественные органы будут постоянно находиться под угрозой воздействия, со стороны случайно организовавшихся вооруженных шаек».
Главный, более того – единственный вопрос, который глубоко волновал душу крестьянства, который заслонял собою все прочие явления и события – вымученный, выстраданный веками:
