Учреждения развития создаются с целью содействия экономическому росту. Они отличаются от других институтов аналогичного назначения, например от экспортных агентств по кредитованию, которые служат исключительно для того, чтобы увеличить внешнеторговый оборот. Большинство учреждений развития вовлекаются в проектное финансирование на многосторонней основе. Их помощь направлена на финансирование, консультирование и сопровождение наиболее жизнеспособных государственно-частных коммерческих проектов в общественном секторе. Масштабную работу в этом направлении ведет Всемирный банк, а в Европе – Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) и Европейский банк реконструкции и развития.
Группа Всемирного банка включает в себя несколько международных организаций, созданных правительствами стран – участниц группы: Международный банк реконструкции и развития (МБРР – International Bank for Reconstruction and Development, IBRD), Международная ассоциация развития (МАР – International Development Association, IDA), Международная финансовая корпорация (МФК – International Finance Corporation, IFС), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ – Multilateral Investment Guarantee Agency, MIGA).
Участие международных финансовых организаций в реализации инвестиционных проектов способствует более широкому привлечению средств коммерческих банков, национальных инвесторов, правительств. Оно создает проекту надежную окружающую среду, повышает его жизнеспособность и увеличивает гарантии возврата инвестиций.
4.4. Роль правительства в проектах ГЧП
Правительства выполняют в проектах ГЧП разнообразные функции, в значительной степени определяющие успех проекта. Они частично финансируют инфраструктурные проекты, обеспечивают институциональную среду их осуществления, организационную структуру, уменьшают риски путем гарантирования возврата кредитов как напрямую, так и косвенно – за счет обязательств по закупке производимой продукции по согласованным ценам или поставке сырья, электроэнергии и т.д.
В США, например, значительную часть расходов составляют гранты и субсидии федерального правительства штатам и местным органам власти. Во многих штатах и муниципалитетах от 15 до 20% всех получаемых их органами власти доходов поступает от федерального правительства в виде трансфертов. В дополнение к этому штаты предоставляют субсидии различным общественным учреждениям в муниципалитетах. Например, в 2006 г. такие субсидии составили 50,6 млрд долл., что больше, чем расходы на само федеральное правительство [39] . Субсидии на транспорт штатам и муниципалитетам в 2007 г. равнялись 48 млрд долл. [40] .
Помимо прямого финансирования государство может оказывать поддержку частному сектору в реализации проектов ГЧП по нескольким направлениям. Назовем основные из них.
На практике государство в зависимости от социально-экономической значимости проекта использует перечисленные выше инструменты в различных сочетаниях. В результате ему удается смягчать и нивелировать многие, в том числе коммерческие, риски.
Вообще наиболее выгодными для бизнеса являются те типы поддержки, которые обеспечивают потоки дохода на самой ранней стадии эксплуатации объекта. В таких случаях предоставление даже минимальных гарантий дохода может выступать достаточным основанием для участия частного сектора в проекте.
В то же время правительства стараются избегать гарантий, особенно субсидий и грантов, поскольку они уменьшают стимулы частных компаний к повышению эффективности и не всегда соответствуют декларированным целям снижения расходов бюджета.
Проблемы реализации механизма проектного финансирования
Проектное финансирование имеет многочисленные положительные стороны, о которых говорилось выше. В то же время оно сопряжено с определенными трудностями и проблемами.
Недостатки схем ПФ по сравнению с традиционным частным или государственным финансированием обусловлены вовлечением в разработку большого числа участников и сторон и выражаются при прочих равных условиях в более высоких операционных затратах.
Кроме того, сложность организации и сопровождения ПФ тоже приводит к удорожанию проектов. Длительные переговоры и согласования, проводимые строительными компаниями, кредиторами, страховщиками, государством, техническими экспертами и другими участниками схем ПФ требуют более высоких затрат, а также повышенной нормы прибыли для обеспечения эффективности. Переговоры относительно различных аспектов проекта могут сопровождаться разногласиями и спорами, выходом из проекта одних участников и приемом в него других. Часто стоимость операционных затрат по схемам ПФ вдвое больше, чем при простом кредитовании или акционировании. Такие затраты могут достигать 7–10% от полной стоимости проекта [41] .
4.5. Финансовые кризисы и их последствия для ГЧП
Финансовый кризис 1997–1998 гг.
В 1997–1998 гг. в развивающихся странах Юго-Восточной Азии и Латинской Америки разразился финансовый кризис. В августе 1998 г. он произошел и в Российской Федерации.
Финансовый кризис в развивающихся странах серьезно отразился на выполнении проектов ГЧП. Многие из них были прекращены, большая часть – реструктурирована. Из-за кризиса неплатежей и девальвации валют существенно возросли экономические и политические риски реализации крупных инфраструктурных проектов. Возникли более значительные потребности в гарантировании инвестиций со стороны государства, в повышении его ответственности перед иностранными и международными участниками проектов. Отток капитала из отраслей производственной инфраструктуры, который произошел во второй половине 1990-х гг., привел к тому, что выжили только наиболее жизнеспособные проекты.
В результате финансового кризиса 1990-х гг. не только увеличились риски, но и подорожали долговые обязательства, а сроки кредитования сократились. Изменились источники долгосрочного кредитования и готовность финансовых институтов к проведению таких операций. Все чаще объектами ПФ становились не