Таблица 15. Региональная структура проектов ГЧП в развивающихся странах и странах с переходной экономикой (1990–2007 гг., цены 2007 г.)
6.5. Некоторые причины прекращения проектов ГЧП
Потенциально ГЧП приносит обществу значительные выгоды по сравнению с государственным управлением инфраструктурой или непосредственной хозяйственной деятельностью государства в этой области. Однако сложность проектов государственно-частного партнерства, неразвитость институциональной среды, отсутствие компетенции и должного опыта у представителей органов власти, комплексный характер контрактов и длительные сроки их реализации предопределяют основные проблемы развития ГЧП. Не случайно большое число проектов завершились неудачно, были досрочно прекращены или реализовывались в условиях существенного пересмотра контрактов.
Во многих крупных концессиях платных автомобильных дорог, железных дорог, других транспортных проектов на этапе бизнес-планирования и разработки технико-экономического обоснования были завышены уровни возможного транспортного потока, в результате чего проекты оставались нереализованными или пересматривались.
Аналогичные явления наблюдаются в сфере водоснабжения и канализации. Эйфория и международный успех проектов на начальном этапе сменялись разочарованием и несбывшимися надеждами.
В начальный период становления ГЧП (1990-е гг.) основной акцент делался на снижении нагрузки на государственный бюджет. При этом частным компаниям – операторам государственной собственности в первых проектах ГЧП была предоставлена свобода экономической деятельности. Регулирующие механизмы контроля и надзора в таких проектах не отличались действенностью, чем и воспользовались представители частного сектора, пытаясь получить максимум выгоды даже в ущерб интересам государства и населения.
Цены на услуги частных компаний по контрактам ГЧП были выше, чем прежние. В значительной части контрактов завышалась стоимость строительства, если сравнить ее со стоимостью при системе государственных закупок. Главная проблема состояла в том, что частные инвесторы получали гораздо более высокую прибыль на вложенный капитал относительно средней, и одновременно большая часть рисков или все риски проектов ложились на правительство.
Согласно целому ряду исследований конца ХХ в. [71] проекты ГЧП часто имели более низкие показатели общественной и бюджетной эффективности по сравнению со стандартными моделями государственных закупок, основанными на тендерных процедурах определения подрядчиков государства при строительстве объектов государственной собственности.
Всемирный банк определяет проект как прерванный (прекращенный, аннулированный, прекративший существование досрочно – canceled, failed project), если произошло одно или несколько событий из следующего списка [72] :
– частная компания продала или передала активы государству;
– частная компания фактически остановила проект (например, уволив всех сотрудников или прервав финансирование);
– частная компания прекратила обеспечивать услугами клиентов или остановила (приостановила) строительство в результате аннулирования лицензии или по указанию властей, что привело к изменению условий контракта на 20 и более процентов.
Таким образом, досрочно прекращенные проекты – это проекты, которые частный оператор продает или возвращает государству, в которых удаляет или меняет топ-менеджмент и персонал, а также обслуживание или строительство которых он прерывает.
Проект не относится к прекращенным, если он подвергается процедуре пересмотра контрактных условий, а для продолжения его реализации требуется корректировка сроков осуществления, объемов финансирования, реструктуризация долгов, изменение других условий. В этом случае он классифицируется как проект, испытывающий временные трудности («distressed projects»).
Как правило, прежде чем прекращать проект из-за трудностей его реализации, и государство, и частные компании пытаются найти компромиссное решение. Вначале они ведут переговоры по реструктуризации проекта, стремятся изменить контрактные условия, чтобы они удовлетворяли обе стороны. Большую часть проектов ГЧП удается скорректировать на этой стадии. И только в случае, если не удается найти взаимно приемлемого решения, проект приходится прекращать. Поэтому процент «distressed projects» в общем числе реализуемых проектов гораздо выше, чем аналогичный показатель для «canceled projects».
Если прекращенные проекты составляют по каждой из отраслей инфраструктуры максимум 10–15%, то удельный вес проектов, проходящих процедуру изменения условий контракта в процессе их выполнения, нередко превышает в общем числе проектов 50%. Так, по оценкам экспертов, 69% транспортных и 81% водных концессий в Латинской Америке были реструктурированы в 1988–2004 гг. (табл. 16).
Таблица 16. Проекты, проходившие процедуру пересмотра контрактных условий в Латинской Америке, 1988–2004 гг.
Финансовый кризис 1997–1998 гг. в странах Юго-Восточной Азии особенно негативно сказался на проектах ГЧП. Именно на эти годы пришелся пик прекращения проектов. Доходы по одним из них уже не позволяли обслуживать внешние заимствования, сделанные в рамках проектов. Другие – стали заложниками политических кризисов. Наконец, часть проектов были прекращены в связи с экологическими проблемами, сопутствовавшими их выполнению.
Инвестиции в проекты ГЧП резко сократились, число новых проектов в посткризисный период уменьшилось в два раза. Эти процессы затормозили приватизацию инфраструктуры и вызвали особое беспокойство частного сектора по поводу механизмов его партнерства с государством.
В странах постсоветского пространства ситуация с прекращенными проектами ГЧП столь же серьезная, сколь в развивающихся странах. По оценкам экспертов, за последние годы страны СНГ выплатили свыше 10 млрд долл. в качестве компенсации за ошибки при выполнении контрактов ГЧП [73] . Еще 3 млрд долл. выплачено посредникам. Расходы такого же характера в странах Восточной Европы
