Государственно-частное партнерство: теория и практика

Таким образом, отношения ГЧП в рамках государственного или муниципального контракта возникают только в том случае, если для удовлетворения государственных или муниципальных нужд привлекаются внебюджетные источники финансирования. В то же время Закон № 94-ФЗ, равно как и другие федеральные законы, не регламентирует формы и методы вовлечения средств бизнеса по контрактам на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, механизмы возврата инвестиций частному сектору и другие принципиальные для ГЧП вопросы.

В контексте Закона № 94-ФЗ вовлечение средств бизнеса в рамках контрактных отношений с государством возможно в первую очередь в целях реализации инвестиционных проектов.

В этом случае структура государственного контракта с инвестиционными обязательствами частного сектора может быть, например, следующей:

1. Предмет контракта.

2. Имущественные права сторон.

3. Сроки и содержание этапов реализации проекта. Инвестиционный план-график.

4. Права и обязанности сторон.

5. Ответственность сторон.

6. Гарантии.

7. Изменение и прекращение контракта.

8. Форс-мажор.

9. Разрешение споров.

2.2. Аренда

Аренда предполагает передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора.

Арендные отношения в сфере государственного и муниципального имущества Российской Федерации регулируются Гражданским кодексом РФ (ГК РФ; гл. 34) и другими нормативно-правовыми актами. Согласно ст. 606 ГК РФ «по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование».

Для управления федеральным имуществом в Российской Федерации создана вертикальная система управления, включающая в себя Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и соответствующие территориальные органы. В субъектах РФ разрабатывается собственное законодательство в отношении регионального имущества. На муниципальном уровне правомочия в области муниципальной собственности осуществляют соответствующие органы управления.

В соответствии с ГК РФ базовая концепция арендных договоров заключается в том, что ответственность за модернизацию и развитие арендуемых основных фондов лежит на собственнике и не передается арендатору, который отвечает лишь за их надлежащую эксплуатацию и содержание. Арендатор обязан поддерживать государственное и муниципальное имущество в исправном состоянии, нести расходы на его содержание, производить за свой счет текущий ремонт, если иное не установлено законом или договором аренды.

В то же время согласно ГК РФ произведенные арендатором отделимые улучшения арендованного имущества являются его собственностью, если иное не предусмотрено договором аренды (ст. 623). В случае же, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, неотделимые без вреда для имущества, арендатор после прекращения договора имеет право на возмещение государством или муниципальным органом власти стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды. Стоимость неотделимых улучшений арендованного имущества, произведенных арендатором без согласия арендодателя, возмещению не подлежит. Улучшения арендованного имущества, как отделимые, так и неотделимые, произведенные за счет амортизационных отчислений от этого имущества, являются собственностью арендодателя.

Доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации, в настоящее время составляют существенные статьи доходов в бюджеты всех уровней. Так, в 2007 г. они пополнили федеральный бюджет более чем на 35 млрд руб., включая доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, – 17,6 млрд руб.; доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов государственной власти и созданных ими учреждений и в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий, – 13,6 млрд руб.; арендную плату за земли, находящиеся в федеральной собственности, и поступления от продажи права на заключение договоров аренды земель – 4 млрд руб.

2.3. Участие в капитале

Участие частного сектора в капитале государственного (муниципального) предприятия происходит путем акционирования или создания смешанных предприятий при долевом участии сторон.

Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем уже спектр самостоятельных решений, которые они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски сторон распределяются пропорционально доле в капитале.

Акционерные общества с участием государства в капитале широко представлены в экономике России. К числу наиболее крупных акционерных компаний с высокой долей государственного участия относятся: ОАО «Газпром» (доля Российский Федерации – 50,002%), ОАО «НК Роснефть» (доля ОАО «РОСНЕФ ТЕГАЗ», которая находится в 100-процентной федеральной собственности, – 75,16%), ОАО «Сбербанк России» (доля Центрального банка РФ – 57,6%), ОАО РАО «ЕЭС России» [23] (доля Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом – 52,6918%).

Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации, которые были перечислены в федеральный бюджет в 2007 г., составили 24 млрд руб.

В отличие от других форм ГЧП, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в акционерных обществах с государственным участием представители государства присутствуют постоянно. Таким образом, при государственном участии в капитале частный сектор обладает меньшей степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, чем, например, в концессиях.

2.4. Концессии

Слово «концессия» происходит от латинского concessio – разрешение (англ. concession) и означает уступку, соглашение, послабление, скидку. Оно относится к экономическим категориям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию могут передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор.

Понятие концессии лишено предметной определенности, поскольку сфера его применения чрезвычайно широка. Ж. Ведель отмечает, что «термин “концессия” – один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией» [24] .

Из всех форм ГЧП концессии сегодня используются за рубежом наиболее активно. Они опережают все другие формы партнерства по количеству трансакций, объему привлеченных частных инвестиций, другим экономическим показателям. Если раньше концессии применялись во всем мире преимущественно в сфере недропользования, то в 1990-е и 2000-е гг. в концессию стали передаваться иные объекты