ФАС, получивших новые категории дел и расширивших зоны своего контролирующего воздействия.
Добавим, что у истории с законом о торговле есть и более общий контекст. В предпринятом ограничении гражданско-правовых отношений путём административных запретов, вводимых, как декларируется, во имя поддержания рыночной конкуренции, проявляется более общий подход к государственному регулированию экономики в целом. Создан прецедент отраслевого законодательства, который может быть распространён и на другие отрасли, уже не связанные с торговлей продовольственными товарами. Повышается опасность своего рода «ползучего регуляционизма» [87].
Что показывает зарубежный исторический опыт
Антисетевые кампании, подобные той, о которой мы рассказывали выше, не являются чем-то уникальным. Нечто подобное наблюдалось, например, в США в 1930-е гг. В 1929–1939 гг. налоговое законодательство, призванное сдержать развитие розничных сетей, приняли 27 из 48 штатов, и в 19 штатах эти законы активно применялись. Антисетевая кампания возникла как реакция на взрывной рост сетей в 1920-е гг., когда число сетевых магазинов, по разным оценкам, выросло в 3–5 раз, а доля сетей в обороте розничной торговли превысила 20 % [Ingram, Rao 2004].
Специфика этой кампании в США заключалась в том, что она опиралась на массовые движения мелких независимых торговцев, производителей и фермеров и помимо их экономических интересов апеллировала к фундаментальным ценностям американского общества, противодействуя разрушению экономической основы местных сообществ как основы американской демократии. Эта кампания, таким образом, подпитывалась социальным движением «снизу». Она активно использовала инструменты публичной политики и имела успех преимущественно на уровне штатов с большим числом независимых предпринимателей. Сетевики же куда более успешно отстаивали свои интересы в судах, нежели в поле публичной политики, хотя публичные политические кампании также были ими развёрнуты.
Чем же закончилась история борьбы с розничными сетями в США? В конце 1930-х гг. наступил перелом, и впоследствии часть антисетевых законов была отменена, а число штатов, где они применялись, начало уменьшаться. Розничные сети лучше встроились в институциональную среду. Они способствовали формированию ассоциаций независимых производителей и поставщиков, в том числе фермерских кооперативов, которые в итоге их поддержали. Розничным сетям пришлось также подписать соглашения с профсоюзами, деятельности которых они первоначально пытались противостоять. В итоге после небольшого притормаживания розничные сети продолжили свой рост, и на протяжении XX столетия их число в США увеличилось в 1000 раз (!) — с 50 до 50 тыс. Сегодня о попытках убрать розничные сети с экономической арены уже никто не вспоминает, причём заметим, что речь идёт о стране, которая считается оплотом независимого предпринимательства.
Спустя почти 80 лет российская экономика подошла примерно к тому же рубежу — доля розничных сетей в товарообороте на общероссийском уровне недавно преодолела рубеж в 20 %. Но основная протестная волна идёт в России не снизу, а сверху. Для почвенных социальных движений здесь нет видимых исторических и экономических оснований. Главной движущей силой антисетевой кампании являются крупные производители, прежде всего сельскохозяйственные, интересы которых активно лоббируются Минсельхозом России. Риторика же интересов малого бизнеса, как водится, используется в качестве прикрытия. В распоряжении противников розничных сетей есть и особое средство: они опираются на исторически укоренившуюся неприязнь российского населения к торговле (к «торгашам»), которую трудно преодолеть с помощью рациональных аргументов об эффективности новых организационных форм торговли.
Любопытен и более поздний опыт того, как разворачивались аналогичные дискуссии вокруг бонусных платежей за полочное пространство в США, где такие споры приобрели широкое распространение к середине 1980-х гг. [Райт 2010а; 2010b]. К концу 1990-х гг. развернулись сенатские слушания по жалобам мелких поставщиков, не имевших достаточного доступа к полочному пространству. При этом, правда, 90 % обвинений в антиконкурентном характере маркетинговых схем в этих дискуссиях адресовались крупным поставщикам, а не розничным сетям, как это чуть позднее произойдёт в России. И лишь около 10 % жалоб направлялись розничным сетям и касались вымогательств этих платежей у поставщиков.
Но более интересно то, как реагировали органы государственной власти США на подобные жалобы. По итогам слушаний Подкомитет Сената США по малому бизнесу поручил Федеральной торговой комиссии (Federal Trade Commission) как антимонопольному органу изучить ситуацию. В течение нескольких лет Комиссия проводила весьма тщательное исследование, по результатам которого к 2003 г. появились отчётные материалы, включающие в том числе результаты научных изысканий. В заключении Федеральной комиссии по торговле отмечалось:
Впоследствии Комиссия снизила число исков о нарушении антимонопольного законодательства в связи с маркетинговыми контрактами и «платой за полку» как против ритейлеров, так и против поставщиков [Райт 2010а; 2010b].
С точки зрения российского опыта описанная история выглядит поистине удивительной, особенно это касается двух принципиальных позиций. Во-первых, фактически все дискуссии в России вертелись вокруг «злостного вымогательства» со стороны розничных сетей. И наши попытки обратить внимание на то, что, по результатам количественных исследований, крупные поставщики больше вовлечены в практику бонусных платежей, чем мелкие, и именно крупные поставщики имеют особый интерес в сохранении подобных платежей [Радаев 2009а], ни к чему не вели: многие исследованиям просто не верили и усматривали в их результатах стремление оправдать «грабительскую политику» торговых сетей. Парадоксально, однако, что, в отличие от опыта США, принятие новых регулирующих правил стало результатом не только жалоб локальных поставщиков (голос которых слышался крайне редко), но лоббистского вмешательства крупных производителей.
Во-вторых, если органы государственной власти в США перед тем как сделать свои выводы, проводили детальные многолетние исследования, по итогам которых вынуждены были признать ситуацию неоднозначной, российские власти поступили совершенно иначе. Сначала были сделаны основные выводы о доминировании и злоупотреблениях розничных сетей, а потребность в специальных исследованиях не заявлялась вовсе.
Отдельные исследования всё же были проведены по инициативе Федеральной антимонопольной службы. Они начались с нескольких кейсов в Санкт-Петербурге [Анализ положения крупных торговых сетей… 2005], а потом распространились на некоторые другие регионы. Но содержательные результаты даже этих исследований, к сожалению, остались неизвестны большинству экспертов и лиц, принимающих решения. Распространялись лишь общие заключения о том, что практика бонусных платежей порочна и повсеместна.
Фактически единственной попыткой количественного исследования до принятия закона было упомянутое выше исследование ГУ ВШЭ, которое базировалось на результатах опроса 500 менеджеров розничных сетей и их поставщиков и представляло детальное изучение бонусных платежей и прочих договорных обязательств на статистическом уровне [Радаев, Котельникова, Маркин 2009]. Но в любом случае лицами, принимающими решения в России, проведение предварительных исследований не считается обязательным или даже чем-то важным, а результаты исследований не воспринимаются как серьёзный аргумент, тем более если они противоречат заявленной политической позиции. Таким образом, в России с заметным пренебрежением относятся к так называемым инвестициям в формы (в терминологии Л. Тевено), то есть в стандартные методы измерения и калькуляции, которые способствуют обоснованию той или иной позиции при разработке и принятии новых формальных правил.
