службе в правоохранительных органах)), финансово-правовым и уголовно-правовым. Очевидно, что меры принуждения, применяемые Банком России, не относятся к уголовно-правовым мерам и мерам дисциплинарного принуждения. Невозможно рассматривать меры Банка России, применяемые к кредитным организациям, как вид конституционных санкций, так как последние представляют собой «возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами». [101]
Своеобразие финансово-правовых мер принуждения проявляется в том, что они связаны с нарушениями, имеющими имущественный характер, и являются материальными мерами либо мерами, которые способны обеспечить публичный имущественный интерес. Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в одном из его постановлений, «наделение налогового органа полномочием действовать властно-обязывающим образом при бесспорном взыскании налоговых платежей правомерно в той степени, в какой такие действия, во-первых, остаются в рамках именно
Необходимо подчеркнуть, что Банк России признается органом, который, формально не относясь к органам законодательной, исполнительной или судебной власти, тем не менее, исполняет государственные, властные полномочия. [104] Эта точка зрения сформулирована и в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ: «статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции – защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения». [105]
Таким образом, Банк России применяет к кредитным организациям меры
Таким образом, меры Банка России, применяемые к кредитным организациям, должны быть отнесены к мерам
1) меры Банка России направлены на охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления;
2) меры Банка России носят властно- принудительный характер;
3) содержательно меры Банка России заключаются во внешнем государственно-правовом воздействии на субъекты правоотношений в форме ограничений личного, [107] организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий;
4) меры Банка России применяются на основаниях, определенных законом, т. е. являются правовыми мерами;
5) меры Банка России применяются уполномоченными органами и должностными лицами Банка России;
6) меры Банка России применяются вне рамок служебной подчиненности и не связаны с имущественными отношениями, возникающими в силу законных требований государства имущественного характера к субъектам правоотношений;
7) основная цель применения мер Банка России – не наказание, не кара, а пресечение посягательства на интересы третьих лиц и публичные интересы, а также восстановление правопорядка, нарушенного правонарушением». [108]
Правовую природу мер Банка России, применяемых к кредитным организациям, можно охарактеризовать, анализируя основания и цели применения указанных мер. Закон о Банке России выделяет следующие основания применения мер принуждения:
1) нарушение кредитной организацией требований федеральных законов или нормативных актов Банка России.
Указанное нарушение может быть простым (ч. 1 ст. 74 Закона о Банке России) или сопряжено с квалифицирующими признаками:
– нарушение может иметь повышенную общественную опасность, выраженную в создании реальной угрозы кредиторам и вкладчикам (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России);
– нарушение может носить злостный характер, т. е. совершаться, несмотря на ранее предъявленное требование об устранении нарушений (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России);
– нарушение может носить систематический характер, т. е. совершаться неоднократно, в том числе несмотря на примененные к кредитной организации меры принуждения (п. 6 ч. 1 ст. 20 Закона о банках);
2) совершение действий (банковских операций, сделок), которые создают реальную угрозу интересам кредиторов и вкладчиков (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России);
3) наличие особого финансового состояния кредитной организации, представляющего угрозу интересам кредиторов кредитной организации (ст. 75 Закона о Банке России, ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций);
4) наличие особого финансового состояния кредитной организации, представляющего угрозу стабильности банковской системы (ст. 75 Закона о Банке России).
Необходимость организации банковского надзора обусловлена тем, что кредитные организации являются юридическими лицами, деятельность которых несет повышенный риск для их кредиторов (особенно вкладчиков), для денежной системы страны, а также иных публичных интересов. Применение Банком России мер принуждения к кредитным организациям обусловлено защитой публичных интересов, включая защиту прав и законных интересов неопределенного круга кредиторов кредитной организации.
Таким образом, применение Банком России этих мер связано:
1) не с задачей наказания кредитной организации, а главным образом с задачей прекращения противоправных действий с ее стороны, недопущения нарушения прав и законных интересов неопределенного круга кредиторов и иных публичных интересов либо с восстановлением нормальных возможностей осуществления их прав;
2) как с наличием правонарушения, так и с наличием «особых состояний».
Следовательно, существует достаточно оснований, чтобы считать, что большинство мер, которые Банк России может применить к кредитным организациям, не являются мерами наказания. Исключением является штраф (ст. 38 и 74), который, несомненно, относится к мерам наказания. Помимо этого в системе мер, применяемых Банком России к кредитным организациям, могут быть выделены те, которые следует квалифицировать как
– взыскание недовзноса в обязательные резервы (ст. 38);
– требование об устранении нарушений (ст. 73, 74 Закона о Банке России);
– требование об осуществление мер по финансовому оздоровлению (ч. 2 ст. 74, ст. 12 Закона о банкротстве кредитных организаций).
К классификации иных мер, которые Банк России вправе применять к кредитным организациям, а именно:
– введению ограничения на проведение отдельных операций;
– требованию о замене руководителей кредитной организации;
– требованию об осуществлении реорганизации;
– изменению значений обязательных нормативов;
– введению запрета на осуществление отдельных банковских операций;
– введению запрета на открытие филиалов;
– введению запрета на осуществление реорганизации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Законом о банкротстве;
– назначению временной администрации по управлению кредитной организацией;
– отзыву лицензии на осуществление банковских операций, – возможны два подхода.
С одной стороны, указанные меры можно дифференцировать на меры предупреждения и меры пресечения в зависимости от основания их применения. Так, если основанием применения меры принуждения является совершение кредитной организацией каких-либо операций или сделок, создающих реальную угрозу интересам кредиторов, либо в силу объективных обстоятельств возникает реальная угроза интересам кредиторов и иным публичным интересам, то указанные меры можно квалифицировать как меры предупреждения, так как основной их целью – при формальном отсутствии в деяниях кредитной организации признаков правонарушения – является предотвращение нарушения интересов кредиторов и иных публичных интересов. В случае если указанные меры применяются в качестве
