не предвидена, а то, что далее она откладываться не может». Поэтому совершенно понятно, почему в Австрии и обструкция палат, и непринятие бюджета, то есть события, которые совершались во время занятий законодательных учреждений, служат поводом к роспуску палат и применению параграфа 14.
Мне скажут, что я привожу только мнение австрийских ученых, ссылаясь только па австрийскую практику. Нет, господа, это не так. По поводу прав Короны издавать указы в случаях, когда чрезвычайные обстоятельства обнаруживались до роспуска палат и послужили поводом к роспуску, совершенно солидарно громадное большинство германских ученых, начиная Борнгаком, кончая Гельдом; с этим мнением согласен и известный ученый Глатцер. Но интересно, любопытно, господа, что история повторяется. В прусской палате, при пересмотре конституции 1848 г., вокруг параграфа 63, который соответствует нашей статье 87, возгорелись весьма интересные и даже поучительные прения. Докладчик по этому параграфу, некто Венцель, стал буквально на точку зрения запроса Государственного совета. Он даже предложил свою новую редакцию статьи 63, которая подчеркивала мнение, что если после перерыва занятий палаты окажутся какие-либо обстоятельства чрезвычайного значения, то для Короны открывается право к изданию чрезвычайных мер. Тут поднялись горячие, интересные прения. Венцель и сочувствующие ему депутаты, главным образом, внесшие эту поправку Фубель и Гроддек, энергично отстаивали свою точку зрения и настаивали на том, что право Короны в отношении издания чрезвычайных указов должно быть сокращено, сужено. Но, господа, поправка эта была отвергнута как делающая право Короны по изданию чрезвычайных указов совершенно иллюзорным!
Я обращаю внимание ваше, господа, на то, что те юристы и ученые, которые не разделяют этой моей точки зрения, а такие, конечно, имеются и, вероятно, будут тут цитированы, совершенно открыто, не скрываясь, стоят на точке зрения необходимости развития жизни страны в сторону парламентаризма и даже более, я скажу — народоправства и народовластия; они говорят, что право Короны прерывать сессии законодательных учреждений с целью издания закона нарушает права народа. Вот, господа, теоретическая, научная сторона вопроса. Я не буду вам приводить ряд примеров из практики применения на Западе статей, однородных с нашей статьей 87, они бесчисленны. Всем известно, что в Австрии в течение целого ряда лет по параграфу 14 проводился и контингент новобранцев, и бюджет, но интересно, что в том же порядке проводились и более существенные законы, как, например, реформа контроля, реформа судебных пошлин и других налогов, введение австрийской кроны в Венгрии.
Но я думаю, что интереснее заграничных примеров — наша русская жизнь, и наша непродолжительная практика все же дает указание на то, что она признает применение статьи 87 по обстоятельствам, возникшим до роспуска палат. Вспомните, господа, издание в этом порядке, порядке статьи 87, закона о штатах Министерства путей сообщения. Тут момент чрезвычайности возник с той минуты, когда Государственная дума приняла предложение, неприемлемое для правительства. Правительство тотчас же, впервые со времени учреждения Государственной думы, испросило разрешение Монарха прервать указом занятия Государственной думы и Государственного совета на Рождественские каникулы и в этот перерыв провело этот закон по статье 87. Но интересно, что немедленно после возобновления сессии палат конституционно-демократическая партия предъявила в Государственной думе правительству запрос, очень, по мотивировке своей, сходный с запросом Государственного совета и указывающий на то, что исключительные меры могут быть приняты, если к тому встретятся чрезвычайные обстоятельства в такое время, когда нет заседаний Государственной думы.
Этот запрос в Государственной думе не был совершенно обсуждаем, так как он был взят обратно путем снятия своей подписи первым (членом Думы), подписавшим этот запрос. А первым подписавшимся оказался член конституционно-демократической партии господин Шингарев.
Меньше года тому назад в этом же порядке проведен был другой закон, закон о содержании чрезвычайных пароходных рейсов в Черном и Средиземном морях. Тут чрезвычайные обстоятельства возникли во время заседания Государственной думы от 4 июня минувшего года, когда Государственная дума отказала в том размере пособия, которое испрашивало правительство для русского общества пароходства и торговли, а так как известно было, что общество на такой размер пособия согласиться не может, то 1 июля пароходные рейсы в двух морях должны были прекратиться. Когда закон этот был внесен на обсуждение Государственного совета, здесь раздались голоса о том, что правительство обязано принять меры к тому, чтобы эти рейсы после 1 июля все же не прекращались.
Таким образом, господа, еще несколько месяцев тому назад здесь существовало, если не преобладало, мнение, что правительство вправе принимать меры в чрезвычайном порядке по таким обстоятельствам, которые возникают во время заседаний, во время сессий государственных учреждений. Конечно, в данном случае чрезвычайные обстоятельства не могли возникнуть после перерыва сессий, так как Государственная дума была распущена 17 июня, а журнал Совета министров о принятии меры по статье 87 был подписан 18 июня, а в эти сутки ничего не произошло чрезвычайного. В то время события как раз пришлись перед естественным перерывом законодательных учреждений на летние каникулы, почему и не мог быть поднят вопрос об искусственном перерыве по этому важному и срочному делу. Из-за трений, из-за несогласий между палатами не могут во всяком случае страдать интересы страны. Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона, а должно, по живописному выражению, которое тут было упомянуто членом Государственного совета Н. С. Таганцевым, «разуметь закон», то есть, конечно, ясный, прямой смысл закона, руководствуясь той могучей волей, которая в нем заключается.
Что же дает нам сложившаяся практика? Да то же, что и теория. Существуют два мнения, два направления. Одно %— сознательно или бессознательно склоняющееся к парламентаризму и преуменьшению прав Монарха в области издания чрезвычайных указов до призрачности; и другое — основанное на точном смысле закона, который предоставляет возможность Монарху использовать статью 87 тогда, когда чрезвычайные обстоятельства возникают до роспуска законодательных учреждений и вызывают этот роспуск. Отвергать это право — это создавать новый прецедент, могущий быть опасным, я думаю, в тяжелые, чрезвычайные минуты жизни страны. Отвергать это право — это преуменьшать права Короны в отношении издания указов до пределов, не знакомых ни одному из государств, в которых существует право издания чрезвычайных указов, подобное изложенному в нашей статье 87. Конечно, честное правительство сознательно навстречу этому идти не может. Я, господа, всегда был и буду открытым и сознательным противником нарушения прав, дарованных нашим представительным учреждениям, но не историческая ли ошибка, господа, быть может, бессознательная, разоружать Монарха от присущего ему права в обстоятельствах чрезвычайных?
На этом я мог бы и закончить свой ответ, так как этим заканчивается предмет запроса о незакономерности, все же остальное в запросе имеет скорее природу вопроса, но я уже сказал в начале своей речи, что я не уклонюсь от ответа и на эти вопросы. Прежде всего, я выделю небольшой вопрос, вопрос о создании прецедента. Конечно, нелепо, я скажу даже — преступно, было бы вводить в обычный обиход управления страной статью 87. Но хладнокровно, спокойно рассуждая, мыслимо ли это, господа? Ведь статья 87 не дает правительству права и возможности законодательствовать вне всякого контроля законодательных учреждений. Всякая мера, принятая в порядке статьи 87, через два месяца должна быть представлена на обсуждение Государственной думы и затем пройти весь цикл нашего законодательного оборота. Говорят, что боятся принятия такого рода мер в летний перерыв. Правительство, однако, должно было бы быть уже слишком легкомысленным и неосмотрительным, чтобы искусственно создавать конфликты, проводя в жизнь страны такие мероприятия, которые для законодательных учреждений неприемлемы и которые должны вызвать разрушение их через несколько времени.
Но основная гарантия, господа, не в этом. Государственная разумность принимаемых в этом порядке мер обеспечивается другим: обеспечивается она контролем Верховной власти. В государстве, которое управляется на монархических началах, более сильной, более существенной гарантии быть не может. Ею обеспечивается гораздо более опасная возможность, например, возможность объявления войны.
Кроме вопроса о прецеденте я должен еще остановиться на заявлении некоторых из господ членов Государственного совета о том, что действиями правительства Государственный совет был поставлен в унизительное, оскорбительное положение, что отмена постановления Государственного совета путем применения статьи 87 поражает право Государственного совета свободно выражать свои мысли, что от Государственного совета теперь требуется беспрекословное, без прений, подчинение предначертаниям высших административных учреждений, что от Государственного совета требуется быть оплотом злой воли. (Я не помню этой фразы, она произнесена была членом Государственного совета, представителем губерний Царства Польского; фраза очень сложная, я ее записал — позвольте ее прочесть: «Быть оплотом мстительной злобы волевых импульсов Кабинета, знобящего лихорадкой безотчетного своеволия».)
Едва ли, однако, господа, в действиях правительства можно усмотреть такой умысел, такую злую волю. Мне кажется, что главное недоразумение заключается в том, что мы недостаточно освоились еще с новыми нашими законодательными нормами. Конечно, нельзя требовать от законодательных палат, чтобы они всегда были одинакового мнения с правительством, но надо помнить, что и роль правительства в настоящее время несколько видоизменилась. Правительство не является теперь исключительно высшим административным местом, ведущим текущие дела, ему присвоены теперь и другие задачи политического свойства. Ведь на правительстве лежит важная ответственная задача в исключительные минуты представлять Верховной власти о необходимости роспуска законодательных учреждений, о необходимости принятия чрезвычайной меры.
И на Западе, на который так любят у нас ссылаться, никогда в таких случаях не указывается на какие-нибудь личные побуждения правительства. Я не буду приводить вам очень многочисленных примеров роспуска законодательных учреждений на Западе вследствие несогласия их с правительством, я укажу на один только исторический пример, исторический случай, когда первый министр, потерявший надежду провести через верхнюю палату закон, который уже прошел через нижнюю палату, вспомнил, что закон этот имеет природу указанного характера, и представил своему Государю о необходимости, не дожидаясь даже решения верхней палаты, провести эту меру путем королевского указа. Господа, это было не в Патагонии, это было в Англии и не так давно — в царствование королевы Виктории. Министр, проведший эту меру, был не представитель грубого произвола, насилия и собственного самолюбия, это был либеральный Гладстон, а закон, который он провел таким образом, был билль об уничтожении продажи чинов, то есть мера менее принципиальная, чем закон о западном земстве. И в этом случае никто не обвинял Гладстона в оскорблении верхней палаты.
Я привел этот пример не для сравнения теперешнего правительства или себя с великим государственным человеком, а для того, чтобы указать, что на Западе такого рода случаи понимаются не как побуждения личного свойства, а как побуждения, вызванные политической необходимостью, политическими целями. Правительство, которое имеет убеждение, имеет идеалы, не только верит в то, что делает, оно делает то, во что верит. Поэтому, господа, едва ли можно сетовать на правительство, когда и оно иногда несогласно с палатами в тех случаях, когда их политические цели расходятся. А меру, продиктованную чувством долга, едва ли правильно приписывать одному лишь злобствующему легкомыслию. Правительство, по крайней мере, сохраняя высокое уважение, которое оно питает к Государственному совету, не может завязать мертвый узел, который развязан, в путях существующих законов, может быть только сверху.
Хорош ли такой порядок, я не знаю, но думаю, что он иногда политически необходим, он иногда политически неизбежен, как трахеотомия, когда больной задыхается и ему необходимо вставить в горло трубочку для дыхания.
Он неизбежен при молодом народном представительстве, когда трения поглощают всю работу. Он, конечно, с поступательным ходом политической культуры исчезает, исчезнет и у нас. Применяться он должен крайне редко. и к нему надо относиться с крайней бережностью и осмотрительностью.
Во всяком случае, с негодованием отвергая попрек в желании принизить наши законодательные учреждения, я перехожу к последнему вопросу, который, как я уже сказал, не подлежит разрешению законодательных учреждений, вопросу о том, какие же в данном деле возникли чрезвычайные обстоятельства, требовавшие исключительных мероприятий и вызвавшие издание временного закона. Я повторяю, что говорю об этом для того, чтобы
