формироваться с помощью выборного механизма. Изменения произошли и в тех элитных группах, которые были традиционно избираемыми. Если в советский период выборы носили, как правило, формальный характер, были безальтернативными и часто непрямыми, то теперь повсеместно стала применяться вполне демократическая форма всенародных альтернативных выборов.
После путча 1991 г. и распада Советского Союза новая российская власть остро нуждалась в кадрах. И выборы становятся одним из основных каналов рекрутации элиты: в 1991 г. впервые в стране происходят выборы девяти глав регионов; в 1992 г. — выборы президента РФ и трех глав регионов; в 1993 г. — выборы депутатов Федерального Собрания РФ и глав 12 субъектов Федерации; 1994 г. — выборы шести региональных глав, в 1995 г. — выборы депутатов Государственной Думы РФ и 15 глав субъектов Федерации; в 1996 г. — вторые выборы президента и 50 губернаторов; в 1997 г. — выборы 17 губернаторов; в 1998 г. — 9 глав субъектов Федерации; и, наконец, в 1999 г. (последнем году правления Б.Ельцина) — выборы депутатов 3-й Государственной Думы РФ и 13 губернаторов.[135]
Принципиальным моментом этого периода стал переход к выборам как к основному способу формирования региональной элиты. Это решение имело настолько значительные последствия, что стоит остановиться на этом подробнее.
2.2 Переход к выборной системе формирования региональной элиты
В середине 1991 г. советская модель избрания руководителей исполнительной власти соответствующими советами начала (пока еще в виде эксперимента) заменяться в отдельных регионах Российской Федерации прямыми выборами. В апреле — мае 1991 г. постановлениями президиума Верховного Совета РСФСР было определено, что главами исполнительной власти Москвы и Ленинграда являются избираемые населением мэры этих городов.[136] Их выборы были проведены одновременно с президентскими в июне 1991 года. Тогда же, в соответствии с законом, принятым местным Верховным Советом, в Татарской АССР был избран, и тоже всенародным голосованием, новый глава республики — президент.[137]
Можно предположить, что в последующие месяцы подобная практика распространилась бы и на другие регионы, однако после провала антидемократического путча в августе 1991 г. и старая советская, и новая демократическая избирательные системы были российской властью отвергнуты. Лишь в автономных республиках, где выборная технология прописана в конституциях, для отмены действия которых никаких законных оснований не имелось, сохранившаяся советская модель начала постепенно трансформироваться в демократическую, и уже к концу 1994 г. 14 из 20 руководителей российских республик (без Чечни) были избраны всенародным голосованием.
Для остальных регионов препятствием на пути выборов стало принятое 21 августа 1991 г. постановление Верховного Совета РСФСР, в соответствии с которым в краях, областях и автономных округах вводилась должность главы администрации как руководителя исполнительной власти, являющегося правопреемником исполнительного комитета соответствующего совета народных депутатов. До этого право назначать и освобождать глав администраций было предоставлено президенту РСФСР.[138]
В верхних эшелонах новой российской власти не было единства мнений относительно того, сколь долго следует сохранять практику назначения местных руководителей непосредственно из центра. В парламентских кругах сразу же стали предприниматься попытки как можно быстрее восстановить нормальную демократическую процедуру выборов.
25 сентября 1991 г. нижняя палата Верховного Совета РСФСР решила принять за основу процедуру избрания главы администрации населением соответствующих административно-территориальных единиц (регионов). Выборы глав местной администрации предписывалось провести 24 ноября 1991 года, при этом назначенные президентом страны главы администраций должны были принимать участие в этих выборах на общих основаниях.[139] 5 октября Верховный Совет РСФСР принимает решение: «Провести выборы глав администраций по графику, представленному не позднее 1 декабря 1991 г. президентом РСФСР».[140] Однако президент не только не представил графика выборов, но в своем обращении к открывшемуся 28 октября 1991 г. V Съезду народных депутатов РСФСР предложил вообще снять этот вопрос с повестки дня. Признав, что выборы глав администраций являются наилучшим вариантом, Ельцин высказал мнение, что проводить масштабные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические преобразования — невозможно, «пойти на это — значит погубить все».[141] Идя навстречу пожеланиям президента, 1 ноября 1991 г. съезд принимает постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы»:[142]
По настоянию депутатов предложенный президентской стороной проект постановления был дополнен положением о том, что главы администраций назначаются президентом по согласованию с соответствующими советами народных депутатов. Правда, на уже назначенных губернаторов это положение не распространялось. Изданный в развитие постановления съезда указ президента от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций» определил процедуру согласования представляемых президентом кандидатур: совет проводит голосование и кандидатура считается согласованной, если за нее подано более половины голосов депутатов, присутствующих на заседании. Если же кандидатура не набрала нужного процента голосов, то либо проводится новое согласование, либо назначается исполняющий обязанности главы администрации на срок до одного года.[143]
Таким образом, президент получил возможность назначать руководителем региона любого своего представителя, фактически игнорируя мнение местной законодательной власти. Кроме того, предложенная процедура распространилась лишь на тех, кто был бы назначен уже после издания данного указа, то есть после 25 ноября 1991 г. Назначение глав региональных администраций тем временем продолжалось, и к январю 1992 г. новая власть установилась практически во всех краях, областях и автономных округах. Однако новой она была лишь отчасти. Половина глав администраций была назначена из числа бывших руководителей органов исполнительной или представительной власти того или иного региона, еще примерно 20 % составляли работники советского аппарата более низкого уровня, и лишь около 30 % приходилось на долю «разночинцев». Сюда входили директора местных предприятий, работники научных учреждений, журналисты, врачи и т. п. К этой последней группе относились, в частности, и такие известные в дальнейшем политики, как М. Прусак и Б. Немцов.
Многие назначенцы Ельцина были известны ему в качестве депутатов союзного или российского парламента, кто-то был рекомендован с мест. Политическая позиция человека при этом обязательно учитывалась, хотя в ряде случаев приходилось назначать людей не вполне лояльных к новой власти, но зарекомендовавших себя «крепкими руководителями». Так произошло, например, с бывшим первым секретарем Новосибирского обкома партии, председателем областного совета В.П. Мухой, не разделявшим позицию российского руководства в дни ГКЧП. Тем не менее он был назначен главой администрации Новосибирской области.
Хотя в указе Б. Ельцина от 22 августа 1991 г. и говорилось о необходимости согласования кандидатуры на пост главы администрации с соответствующими советами, на практике это делалось далеко
