В-четвертых, существует также временное правительство и правительство национального единства. Первое чаще всего создается в условиях чрезвычайных ситуаций и ее в соответствии с правилами, предусмотренными конституцией. Но иногда оно, хотя и учреждается в экстремальных условиях, образуется как временное служебное, беспартийное правительство. Такова была ситуация в Болгарии в феврале 1997г., когда в обстановке массовых демонстраций протеста правящая социалистическая партия, имевшая большинство в парламенте, отказалась от формирования правительства и президент на несколько месяцев до выборов в парламент назначил беспартийное правительство из специалистов (некоторые его члены состоят в партиях, но в данном случае обязаны действовать на беспартийной основе).
Правительство национального единства, напротив, создается на наиболее широкой основе из представителей многих партий и массовых общественных организаций для максимального сплочения всех патриотических сил. Беспартийными считаются правительства в некоторых постсоциалистических странах, если президент является беспартийным (Россия, Беларусь).
За свою деятельность правительство несет ответственность: политическую, гражданскую и уголовную. Политическая ответственность правительства и отдельных министров состоит в том, что они обязаны уйти в отставку при выражении вотума недоверия, резолюции порицания и т.п. При солидарной ответственности уходит в отставку весь кабинет, при индивидуальной - только тот министр, которому выражено недоверие. Вопрос о том, какая форма ответственности будет применена, в одних странах решает сам кабинет (в Великобритании), в других - парламент (в Италии).
Гражданская ответственность, предусмотренная конституциями многих стран, означает возмещение ущерба, причиненного гражданам и юридическим лицами в результате деятельности правительства, если при этом были нарушены законы. Возмещение осуществляется по решению суда в результате обращения потерпевшего в суд с гражданским иском. Уголовная ответственность применяется за нарушения законодательства при исполнении служебных обязанностей. Во многих случаях ее формы аналогичны ответственности президента (импичмент; суд, осуществляемый одной из палат парламента; особый суд, специально образуемый парламентом; процесс, проводимый в конституционном суде). Уголовная ответственность правительства применялась в некоторых странах Африки (Сомали, экваториальная Гвинея и др.), правда лишь после военного переворота и свержения этого правительства. Члены правительства в Италии, Японии подвергались уголовной ответственности за взяточничество и за неуплату налогов.
Структура исполнительной власти в США
Создатели Конституции США стремились воплотить в посте Президента сильную ИВ, способную обеспечивать единство страны, ее суверенитет и управление делами Союза. Уникальность положения президента состоит в том, что он одновременно является главой государства и ИВ.
В США понятие 'институт президентства' охватывает всю совокупность правительственных органов, подчиненных президенту. В их число входят прежде всего непосредственные советники президента, работающие в примерно 12 агентствах, объединенных общим названием 'Исполнительная администрация президента', и члены кабинета, или собственно правительство.
Исполнительная администрация президента была создана президентом Рузвельтом в 1939 году с тем, чтобы обеспечить координацию работы всех органов ИВ и контроль за их деятельностью. Ее структура не является стабильной. Каждый президент вносит в нее изменения, приспосабливая структуру к своему стилю руководства. Наиболее важными агентами Исполнительной администрации являются аппарат Белого дома, Бюро управления и бюджета и Совет национальной безопасности.
Аппарат Белого дома состоит из непосредственных помощников президента, на которых он опирается в осуществлении руководства основными правительственными органами в Вашингтоне. В организации работы своего аппарата президенты использовали две модели. Ф.Рузвельт и Дж.Кеннеди были сторонниками децентрализованной, открытой модели, при которой каждый помощник непосредственно общается с президентом. Позитивной стороной открытой модели являлись широкая информированность президента и возможность сопоставления им различных взглядов и походов, знание которых позволяло принимать наиболее взвешенные решения. Негативной - то, что данная модель неизбежно вызывала столкновение мнений и точек зрения, разноголосицу и отсутствие должной координации в формулировании и осуществлении политической линии президента.
Во время президентства Эйзенхауэра, Никсона и Рейгана использовалась другая модель с более централизованной и иерархической организацией. При Никсоне доминирующими фигурами в аппарате Белого дома были руководитель персонала, советник по национальной безопасности и советник по внутренним делам, под контролем которых находился доступ к президенту как людей, так и идей. Буш также избрал централизованную модель, и при нем руководитель персонала Дж.Сунуну стал, по существу, единым управляющим всеми делами аппарата Белого дома. Централизованная модель обладает тем преимуществом, что она позволяет достичь максимальной согласованности в проведении политики. Вместе с тем она таит в себе реальную опасность создания полосы отчуждения вокруг президента, его изоляции от поступления объективной информации и оригинальных идей.
Аппарат Белого дома выполняет четыре основные функции. Часть сотрудников занята административными обязанностями. Вторая группа сотрудников обеспечивает координацию работы министерств. Третья группа отвечает за связь с Конгрессом. Она прослеживает прохождение президентских законопроектов по лабиринтам палат, организует встречи и беседы президента с лидерами Конгресса и в целом способствует реализации законодательных инициатив президента. Наконец, четвертая группа помощников заботится о защите политических интересов президента. Пресс-секретарь Белого дома отвечает за 'рекламу' в средствах массовой информации президента и его политики в наиболее благоприятном свете. Эксперт по изучению общественного мнения внимательно следит за реакцией в стране на выступления и политические шаги президента, а помощник по политическим вопросам имеет постоянный контакт с ключевыми политическими группами и старается обеспечить их поддержку политики президента.
По мере умножения полномочий президента рос и аппарат Белого дома. Ф.Рузвельту требовалось лишь 45 помощников для того, чтобы успешно справляться с задачами вывода страны из кризиса тридцатых годов и обеспечения победы во Второй мировой войне. К 1975 году персонал Белого дома увеличился в 12 раз и достиг штата в 540 сотрудников. Растущее политическое влияние и бюрократизация аппарата Белого дома уже давно стали предметом критики как противниками, так и сторонниками президента. Противоречивость роли аппарата в осуществлении президентом его функций очевидна без помощи его сотрудников президент вообще не смог бы руководить органами ИВ, в то время как, преломляясь в призме действий аппарата, сама политика претерпевает отклонения и искажения. Поэтому для обуздания своеволия и отклоняющегося от их официального статуса поведения помощников высших должностных лиц необходимо повысить степень гласности, контроля и отчетности.
Бюро по управлению и бюджету было создано в 1970 году с целью объединения функций уже существовавшего Бюро по бюджету с функциями управления. Во-первых, Бюро изучает и корректирует заявки министерств и других правительственных органов по бюджету перед мет, как передать их в конгресс. Во-вторых, после принятия бюджета Конгрессом и открытия финансирования Бюро контролирует выдачу средств и их использование соответствующими ведомствами. В осуществлении бюджетной функции бюро может в первом случае урезать или вообще отклонить заявки ведомств, во втором ограничивать или откладывать выдачу средств, уже предусмотренных бюджетом.
Управленческие функции Бюро включают в себя утверждение штатов министерств, принятие мер по повышению эффективности их работы, сбор и анализ финансовых отчетов ведомств, осуществление права президента реорганизовывать федеральные исполнительные органы. Поскольку директора Бюро действуют достаточно авторитарно, диктуя ведомствам свои решения, Бюро по управлению и бюджету стало одним из самых могущественных и нелюбимых в правительстве центральных агентств.
Совет национальной безопасности (СНБ) был создан в 1947 году в качестве совещательного органа при президенте с целью координации работы внешнеполитических органов. В состав СНБ входят президент, вице-президент, директор ЦРУ, начальник (председатель) Объединенного комитета начальников штабов, госсекретарь, министр обороны и советник президента по национальной безопасности, который руководит аппаратом СНБ и председательствует на его заседаниях. По замыслу, предназначением СНБ было представление возможности его членам возможности заранее знакомиться с планами всех внешнеполитических органов с тем, чтобы согласовывать и проводить единую внешнюю политику, но на
