учреждений. Следовательно, и эта статья закона была вне прав народного представительства. Затем, чрезвычайно неясен и туманен был вопрос о таможенном тарифе. Самый таможенный тариф издавался в порядке законодательном старого времени, но вопрос о торговых договорах не был включен в права Государственной Думы и, наоборот, был отнесен, в виде вопросов о договорах с иностранными державами, в область прав верховного управления. Таким образом, получается неясность, – договоры с иностранными державами можно было заключать и без Думы, но в этих договорах изменялся таможенный тариф, который не мог иначе проходить, как через законодательные учреждения, и верховная власть толковала эту неясность и недоговоренность закона в свою пользу, а именно, если не ошибаюсь, в 1908 г. был заключен торговый договор с Италией, в котором, между прочим, был пересмотрен и в таком виде прошел таможенный тариф на апельсины и лимоны и некоторые статьи итальянского ввоза, хотя изменение тарифа требовало законодательной секции. Значит, и таможенные доходы лежали, в сущности, по практике, которая была начата, в области прав верховного управления. Целый ряд доходов ведомств не был объединен в одну кассу. Если вы припомните, реформа Татаринова в 60-х годах заключалась в том, чтобы основать единую кассу. Так вот этой кассы по доходам не было основано, и целый ряд доходов, имеющий характер публично-правовой, по существу совершенно не был объединен в государственном казначействе. Таковы, например, были доходы: ведомства императрицы Марии, которые совсем не включались в бюджет, между тем ведомство императрицы Марии имело доходы государственного характера: во-первых, ассигнования по государственному бюджету, во-вторых, монополия продажи карт и, в-третьих, налог на зрелища. Все эти доходные статьи были изъяты из области прав народного представительства. Я уже не говорю про то, что доходы кабинета и уделов, согласно основным законам, совершенно не касались Государственной Думы. Наконец, последняя область доходов чрезвычайных – доходы от кредитных операций – проходила иногда помимо ведения Государственной Думы. По законам основным, разрешать и одобрять займы, как всякий закон, должна была Государственная Дума. Между тем, в существующих на этот предмет правилах и законах была большая недоговоренность. Статьи основных законов построены были так, что не всегда можно было знать, что же собственно должен заключать в себе законопроект, который одобряет Дума: сумму займа или условия, на которых он выпускается. О сумме займа никто не спорил, но относительно условий совершения займа шел очень длинный спор между бюджетной комиссией, отстаивавшей права Думы, и министерством финансов толковавшим, что условия совершения займа не подлежат ведению Думы. Помимо неясности вопроса о чрезвычайных доходах по кредитным операциям, в 3 -й Думе возник спор о пересрочке займа, по которому мы внесли целый ряд запросов, и который по поводу выпуска серий, т.-е. свидетельств государственного казначейства, тянулся всю 3-ю Думу. Дело заключалось в том, что однажды, когда наступил срок старых выпусков серий (а они выпускаются на 3 года), то старые надо было погасить, но денег для этого не было, и надо было взамен их выпустить новые. Министр финансов Коковцов произвел эту операцию, если не ошибаюсь, на довольно крупную сумму на 163 милл. рублей помимо Думы. Тогда же был внесен запрос, почему на 163 милл. рублей новых серий прошло мимо Думы. Министр финансов толковал, что это не заем, а пересрочка старого займа, а так как старый заем был разрешен, то, значит, можно. Государственная Дума, председатель бюджетной комиссии и я доказывали, что – нет, это не пересрочка, а новый заем, что вы погашаете старый и заключаете новый. Кроме того, это новый расход, расход обязательный, и вы расходуете без нашего ведома. Дума приняла формулу, в которой признала, что это неправильно. Однако, новый выпуск серий 1909 года на 50 милл. прошел также в порядке верховного управления, несмотря на формулу Думы. При этом произошел спор между Государственной Думой и государственным советом. Дума внесла эти 163 милл., как доход от кредитной операции и как расход в погашение старых серий. Государственный совет это выключил. Это был первый спор между Думой и советом по бюджету. Спор этот выяснил полное несовершенство бюджетных правил.
Председатель. – В котором году это было?
Шингарев. – В 1908 году. Это было первое резкое столкновение, показавшее в наших конституционных законах прежнего времени совершенный пробел в области разделения прав Государственной Думы и государственного совета. Вот какая была неполнота в заведывании доходами. Я перечислил все статьи: таможенный и железнодорожный тарифы, затем цена на водку, доходы ведомства императрицы Марии, доходы кабинета и уделов и, наконец, доходы от кредитных операций. Еще большая неполнота прав законодательных учреждений была в области расходования. Определяли права расходования денег сметные правила 8-го марта 1906 г. Интересна дата, когда они были изданы – почти накануне созыва 1-й Думы. Эти сметные правила, как потом мне и целому ряду других исследователей- финансистов удалось доказать, были приготовлены для думы булыгинской. Затем после 17 октября, слегка переписанные, остались, почти в неизменном виде, для Думы законодательной. Таким образом, то, что было приготовлено для совещательного органа, было оставлено для органа законодательного и оказалось в полном несоответствии с пониманием конституционных прав народного представительства в области бюджета. В этих сметных правилах находится целый ряд статей самых удивительных, самых ограниченных и, я бы сказал, самых абсурдных. Покойный Витте считал, что в них главная статья та, которая требует, чтобы бюджет был утвержден к 1-му января того года, в который он вступает. Эта статья никогда не была исполнена. Но в правилах заключается целый ряд статей, включенных потом и ограничивающих права Думы, это статьи: 6, 9, 10 и т. д. и, между прочим, ст. 18. Статьи 6 и 9 запрещали Думе касаться целого ряда расходов, которым дали кличку «забронированные расходы»… Смысл этих статей был тот, что тут, во- первых, были абсолютно забронированные суммы, которых Дума даже обсуждать не могла, таковы, например, суммы министерства двора, затем суммы, не подлежащие изменению, это – 10-миллионный фонд, находящийся целиком в распоряжении министра финансов, который их расходовал по докладам государю и затем все проценты по долговым обязательствам. Статья 9 запрещала изменять суммы в порядке рассмотрения бюджета, т.-е. все расходы, по которым имелись какие-либо, так называемые легальные, титулы, другими словами все изданные законы, устанавливающие расходование тех или других сумм, считались легальными титулами данных расходов и не могли быть изменены в порядке рассмотрения бюджета. Возник очень длинный, тянувшийся пять лет спор между мною и Коковцовым – имеет ли Дума право выбрасывать старые, хотя бы совершенно ненужные, утратившие всякий смысл расходы. Нет, – говорил Коковцов, – Дума должна сначала отменить закон и легальный титул, на котором этот закон основан, государственный совет должен принять этот закон, и, когда он будет утвержден, только тогда отпадает и расход. Вот, что такое была бронировка массы расходов. Забронированы были расходы на сотни миллионов рублей. Так, в первом бюджете, попавшем в Думу, оказалось, что абсолютно забронировано в нем было 698 милл. рублей, т.-е. 27% всех расходов, а слабее забронированных, не основным, а обычным законом, который можно было изменить в порядке думской инициативы – 1.164 милл. рублей, т.-е. 47% всех расходов по государственному бюджету оказалось забронированными от влияния народного представительства. При чем я тогда же составил таблицу, как это распределялось по ведомствам. В синоде оказался 1% сумм свободных для обсуждения; по военному министерству – 13%; по министерству внутренних дел – 19% и т. д., максимум свободных сумм оказался по министерству путей сообщения. В целом ряде ведомств больше половины расходов оказалось забронированными от народного представительства. Отсутствие бронировки в министерстве путей сообщения объяснялось совершенно случайным обстоятельством, а именно, министерство не имело никогда постоянных штатов. Штаты продолжались на 3 года, и к моменту созыва Думы у министерства путей сообщения кончился 3-летний срок штатов, они не успели провести нового закона и остались без брони. Итак, значит, масса расходов не подлежала ведению Государственной Думы. Кроме того, и исполнительная власть – правительство сохраняло право расходовать огромные суммы денег помимо Думы, во-первых, во время перерывов по 87 статье, во-вторых, в любое время по 17 статье бюджетных правил, ибо 17 статья давала право министерству в чрезвычайных и неотложных случаях требовать деньги, при чем ни сумма, ни срок, ни предмет не были ограничены, и было только одно указание, что через два месяца после открытия сессии Думы министерство должно вносить представление о том, что оно по ст. 17 израсходовало столько-то денег, но статья прибавляла, что в случаях, требующих тайны, это сообщение Думе могло быть сделано тогда, когда надобность в тайне, по мнению министерства, миновала. Иначе говоря, статья открывала возможность тратить деньги, когда угодно, сколько угодно и на что угодно, совершенно не доводя об этом до сведения законодательных учреждений. Подобной статьи не существовало ни в одной конституции мира, а, насколько мне известно, пользование этой статьей впоследствии стало принимать необычайные размеры. Затем, 18 ст. этих правил 1906 г. устанавливала еще более тяжелое положение, а именно она говорила о том, что расходы военные,
