Такое разделение полномочий будет неизбежно ограничивать власть и целого, и входящих в него отдельных государств. В результате многие виды планирования, ныне весьма популярные, окажутся просто невозможными[96]. Но это не будет служить препятствием для всякого планирования вообще. Одним из главных преимуществ федерации является как раз то, что она закрывает дорогу опасным видам планирования и открывает — полезным. Например, она предотвращает или может быть устроена так, чтобы предотвращать рестрикционные меры. И она ограничивает международное планирование областью, в которой может быть достигнуто полное согласие, и но только между непосредственно заинтересованными сторонами, но между всеми, кого это может затрагивать. Полезные формы планирования применяются в условиях федерации локально, осуществляются теми, кто имеет соответствующую компетенцию, и не сопровождаются рестрикционными мерами. Можно даже надеяться, что внутри федерации, где уже не будет причин, заставлявших в прошлом максимально укреплять отдельные государства, начнется процесс, обратный централизации, и правительства станут передавать часть своих полномочий местным властям.
Стоит напомнить, что идея воцарения мира во всем мире в результате соединения отдельных государств в большие федеративные группы, а в конечном счете, возможно, и в единую федерацию, совсем не нова. Это был идеал, привлекавший практически всех либеральных мыслителей XIX столетия. Начиная с Теннисона, — у которого видение 'воздушной битвы' сменяется видением единения народов, возникающего после их последнего сражения, — и вплоть до конца века достижение федерации оставалось неугасимой мечтой, надеждой на то, что это будет следующий великий шаг в развитии нашей цивилизации. Либералы XIX в., может быть, и не знали в точности, насколько существенным дополнением к их принципам была идея конфедерации государств[97]. Но мало кто из них отметил это как конечную цель[98]. И только с приходом XX века, ознаменовавшего торжество 'реальной политики', идею федерации стали считать утопической и неосуществимой.
Восстанавливая нашу цивилизацию, мы должны избежать гигантомании. Не случайно в жизни малых народов больше и достоинства, и красоты, а среди больших наций очевидно более счастливыми являются те, которым не знакома мертвящая атмосфера централизации. И мы не сможем сохранять и развивать демократию, если власть принимать важнейшие решения будет сосредоточена в организации, слишком масштабной, чтобы ее мог охватить своим разумом обычный человек. Никогда демократия не действовала успешно, если не было достаточно развито звено местного самоуправления, которое является школой политической деятельности как для народа, так н для его будущих лидеров. Только на этом уровне можно усвоить, что такое ответственность, и научиться принимать ответственные решения в вопросах, понятных каждому. Только здесь, где человек руководствуется в своих действиях не теоретическими знаниями о нуждах людей, а умением понимать реальные нужды своего соседа, он может по–настоящему войти в общественную жизнь. Когда же масштабы политической деятельности становятся настолько широкими, что знаниями, необходимыми для ее осуществления, располагает только бюрократия, творческий импульс отдельного человека неизбежно ослабевает. И в этом смысле, я думаю, может оказаться бесценным опыт малых стран, таких, как Голландия или Швейцария. Даже такой счастливой стране, как Великобритания, есть, пожалуй, что из него почерпнуть. И, конечно, мы бы все выиграли, если бы нам удалось создать мир, в котором себя хорошо чувствовали малые страны.
Однако небольшие государства смогут сохранить независимость — внутреннюю и внешнюю — только при условии, что будет по–настоящему действовать система международного права, гарантирующая, во– первых, что соответствующие законы будут соблюдаться, а во–вторых, что органы, следящие за их соблюдением, не будут использовать свою власть в других целях. Поэтому с точки зрения эффективности претворения в жизнь норм международного права органы эти должны обладать сильной властью, но в то же время они должны быть так устроены, чтобы была исключена всякая возможность возникновения их тирании, — как на международном, так и на национальном уровне. Мы никогда не сможем предотвратить злоупотребление властью, если не будем готовы ограничить эту власть, пусть даже затрудняя этим решение стоящих перед ней задач. Величайшая возможность, которая представится нам в конце этой войны, заключается в том, что победившие державы, первыми подчинившись системе правил, которую они сами же установят, будут вместе с тем иметь моральное право обязать другие страны также подчиниться этим правилам.
Одной из лучших гарантий мира станет такой международный орган, который будет ограничивать власть государства над личностью. Международные принципы правозаконности должны стать средством как против тирании государства над индивидом, так и против тирании нового супергосударства над национальными сообществами. Нашей целью является не могущественное супергосударство и не формальная ассоциация 'свободных наций', но — сообщество наций, состоящих из свободных людей. Мы долго сокрушались, что стало невозможно осмысленно действовать на международной арене, потому что другие все время нарушают правила игры. Приближающаяся развязка войны даст нам возможность продемонстрировать, что мы были искренни и что теперь мы готовы принять те же ограничения нашей свободы действий, которые считаем обязательными для всех.
Разумно используя федеративный принцип, мы сможем решить многие сложнейшие проблемы, стоящие в современном мире. Но мы никогда не добьемся успеха, если будем стремиться получить то, чего этот принцип не может дать. Возможно, возникнет тенденция распространять деятельность любой международной организации на весь мир. Il, наверное, возникнет нужда в какой–то всеобъемлющей организации, которая смогла бы заменить Лигу Наций. Величайшая опасность, на мой взгляд, состоит в том, что, возлагая на эту организацию все задачи, которые необходимо решать в области международных отношений, мы сделаем ее неэффективной. Я всегда полагал, что именно в этом была причина слабости Лиги Наций: безуспешные попытки сделать ее всемирной и всеобъемлющей сделали ее недееспособной, а будь она меньше и в то же время сильнее, она смогла бы стать надежным инструментом сохранения мира. Мне кажется, что эти соображения до сих пор остаются в силе. И уровень сотрудничества, которого можно достичь, скажем, между Британской империей, странами Западной Европы и, вероятно, Соединенными Штатами, недостижим в масштабах всего мира. Сравнительно узкая ассоциация, построенная на принципах федерации, сможет па первых порах охватить лишь часть Западной Европы, с тем чтобы потом постепенно t расширяться.
С другой стороны, конечно, создание такой региональной федерации ’' не снижает вероятности столкновений между различными блоками, и, с этой точки зрения, формируя более широкую, по и более формальную ’ ассоциацию, мы уменьшим риск возникновения войны. Я думаю, что нужда в такой организации не является препятствием для возникновения более тесных союзов, включающих страны, близкие по своей культуре, мировоззрению и жизненным стандартам. Стремясь всеми силами предотвратить будущие войны, мы не должны испытывать иллюзии, что можно однажды, раз и навсегда создать организацию, которая сделает невозможной войну в любой части света. Мы не только не добьемся при этом успеха, но и упустим шанс в решении более скромных задач. Как и во всякой борьбе со злом, меры, принимаемые против войны, могут оказаться хуже самой войны. Максимум, на что мы можем разумно рассчитывать, это снизить риск возможных конфликтов, ведущих к войне.
XVI
Заключение
Целью этой книги не было изложение детальной программы будущего развития, И если, рассматривая международные проблемы, мы несколько отклонились от поставленной первоначально чисто критической задачи, то только потому, что в этой области мы вскоре столкнемся с необходимостью создания принципиально новых структур, в рамках которых будет происходить дальнейшее развитие, возможно, очень длительное. И здесь многое зависит от того, как мы используем предоставленную нам возможность. Но, что бы мы ни сделали, это будет только начало трудного процесса, в котором, как все мы надеемся, постепенно выкристаллизуется новый мир, совсем не похожий на тот, в котором мы жили последние двадцать пять лет.
Я сомневаюсь, что на данном этапе может пригодиться подробный проект внутреннего устройства
