По оценкам Госкомитета по управлению имуществом к весне 1991 г. доля в капитале внутренних акционеров составила 60—65%, внешних — 18—22%, государства — до 17%. Это свидетельствовало о том, что сформировалась достаточно размытая структура собственности, не предоставлявшая явных преимуществ контроля ни одной группе акционеров.
К 1 июля 1994 г. было разгосударствлено 70% промышленных предприятий, а доля государственной собственности в общем объеме стоимости имущества сократилась до 35%.
В обобщающей работе «Экономика переходного периода», изданной в 1998 г. под редакцией Е. Т. Гайдара, так оценивается чековая модель приватизации: «Достаточно наивно оценивать итоги реализации этой модели по тем формальным целям, которые были записаны в программах приватизации. Реальная цель была лишь одна: временное массовое распределение и закрепление формальных прав частной собственности... при минимуме социальных конфликтов в расчете на следующие трансакции в пользу эффективных собственников».
8 декабря 1994 г. Государственная дума приняла постановление, в котором признала итоги первого этапа приватизации неудовлетворительными. Ее негативное восприятие было обусловлено расхождением между публично декларированными принципами, целями, задачами и теми непосредственными результатами приватизации, с которыми столкнулось большинство граждан. Позднее сами «приватизаторы» отличия от «эталонной» модели связывали с сопротивлением проводимому курсу, в ходе реализации которого многочисленные нарушения закона стали неизбежной платой за то, чтобы радикальное перераспределение собственности состоялось в принципе. Противоречия первого этапа нашли в документе, подготовленном для главы правительства В. П. Полевановым, на короткое время после А. Б. Чубайса (конец 1994 — начало 1995 г.) в ранге вице-премьера возглавившим Госкомитет по управлению имуществом и попытавшимся проанализировать доставшееся ему наследство.
В документе отмечалось, что программа приватизации намечала семь главных целей. Первая — формирование слоя частных собственников, способствующих созданию социально ориентированной рыночной экономики. Полеванов констатировал, что формально 40 млн человек стали акционерами, на деле же распоряжается и владеет собственностью незначительная часть населения. Вторая цель программы — повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации — также оказалась невыполненной. Не была реализована и третья цель — социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации. Четвертая цель — содействие процессу стабилизации финансового положения страны — также оказалась лишь продекларированной. Движение к пятой цели — создание конкурентной среды и содействие демонополизации — также вызвало большие нарекания, так как стремление к демонополизации любой ценой способствовало разрыву технологических цепочек и спаду промышленного производства. Оказалась иллюзорной и надежда на реализацию шестой цели — привлечение иностранных инвестиций: они, во-первых, даже сократились, а во-вторых, направлялись преимущественно в добывающие отрасли. Седьмая цель предусматривала создание условий и организационных структур для расширения масштаба приватизации. Для ее реализации по всей стране была создана система органов Госкомитета по управлению имуществом, Российского фонда федерального имущества, Федерального агентства по банкротству, сеть чековых инвестиционных фондов.
Таким образом, из семи целей приватизации полностью была реализована седьмая, формально — первая и практически провалены пять. Отрицательным следствием избранной модели разгосударствления явился колоссальный рост преступности, связанной с приватизацией. Полеванов также полагал, что преобразования способствовали подрыву национальной безопасности, что проявилось в трех сферах. В сфере экономической — произошло крупнейшее в России разбазаривание государственной собственности, что явилось одним из источников кризиса и будущих конфликтов, направленных на ее передел. В социально-политической сфере — недовольство граждан властью, устойчивое убеждение большинства населения, что его не столько наделили собственностью, сколько ее экспроприировали, лишив и без того скудных социальных гарантий. В оборонной сфере — скрытая интервенция иностранного капитала в отрасли ВПК с целью его ослабления.
Полеванов предлагал воздержаться от форсированного проведения второго этапа приватизации, выявить и устранить очевидные просчеты, усилить внимание к управлению государственным имуществом и государственными пакетами акций, отстранить от управления приватизацией тех людей, которые несут ответственность за ошибки первого этапа.
Доклад Полеванова получил определенное распространение и понимание в политической и научной среде, однако в правящей элите был встречен без энтузиазма. Вскоре он был отправлен в отставку, а на его место был назначен С. Г. Беляев — человек из «команды Чубайса», и курс на приватизацию с многочисленными «компромиссами» и «учетом российской специфики» был продолжен.
22 июля 1994 г. был издан указ президента, утвердивший «Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий после 1 июля 1994 года». Указ положил начало второму, «денежному» этапу приватизации, который продолжается и поныне. С этого времени предприятия или пакеты их акций стали передаваться исключительно за деньги. Приватизация имущества осуществлялась через проведение денежных, специализированных аукционов, коммерческих и инвестиционных конкурсов, по закрытой подписке. Интенсивно развивался фондовый рынок, складывалась система институциональных инвесторов и оформление социального слоя, обладающего правами собственника.
Несмотря на заявления руководителей Комитета о начале после июня 1994 г. «инвестиционной эры» в российской приватизации, ситуация оказалась намного сложнее. В 1994—1997 гг. правительство использовало приватизацию преимущественно как средство получения бюджетных доходов. Это было во многом обусловлено конъюнктурными политическими мотивами: в 1995 г. проходили парламентские, а в 1996 г. — президентские выборы, и выполнение обязательств перед «бюджетниками» становилось одним из важных условий сохранения сложившегося политического режима. Помимо продажи, получили распространение и различные «нестандартные» методы приватизации: «залоговые аукционы», передача федеральных акций регионам в качестве покрытия федерального долга, конвертация долгов в ценные бумаги и др. Особенно широкий общественный резонанс получили «залоговые аукционы».
Во второй половине 1995 г. правительство заимствовало у ряда банков деньги, отдав им в залоговое управление по конкурсу на год большие пакеты акций крупнейших объектов государственной собственности (всего 21 предприятие). Это принесло в бюджет 5,1 трлн руб., однако всем было ясно, что средства в казне для выкупа акций во второй половине 1996 г. едва ли найдутся. Как отмечают экономисты гайдаровского круга, это была фактически неконкурентная продажа пакета акций заинтересованным банкам (среди победителей доминировали два крупнейших — «ОНЭКСИМ» и «МЕНАТЕП»). Легитимность этих сделок уже тогда многими ставилась под сомнение, но в ходе судебных разбирательств 1996—1997 гг. их правомерность удалось отстоять. Однако это признание, по мнению специалистов, свидетельствовало не о «чистоте» проделанных операций, а прежде всего о неполноте и несовершенстве нормативной базы приватизации. Не меньше вопросов вызывала и «экономическая эффективность» осуществленных продаж: после президентских выборов 1996 г. цены на их акции выросли в 5—10 раз. Фактически было создано несколько промышленно-финансовых империй.
Некоторые авторы с 1997 г. выделяют и третий этап приватизации (после «чекового» и «денежного»), считая его специфической чертой отказ от фискальной направленности, переход от массовой приватизации к индивидуальным проектам с акцентом на эффективное использование приватизированного имущества. Начало этапа связывают с новым Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (21 июля 1997 г.). Не все экономисты считают возможным выделять третий этап приватизации, поскольку изменения в экономической политике середины 1997 г. не носили качественного характера. Действительно, отныне правительством и органами Госкомитета по управлению имуществом ежегодно составлялись списки выставляемых на продажу предприятий, что позволяло сделать приватизацию «штучной». Теперь цена «имущественного комплекса» определялась не только его уставным капиталом и балансовой оценкой, но и рыночной стоимостью. Все это позволяло продать объект гораздо дороже.
«Модельной» была сделка по приватизации «Связьинвеста», компании — монополиста в сфере коммуникаций. В июле 1997 г. 25% акций компании было продано за 1875 млн долларов — сумму, почти
