законопроектов. Обсуждение общих законов, подчиняясь определенным формальностям, может иногда затянуться, однако самые важные постановления могут быть предложены, обсуждены и приняты в очень короткое время в виде декретов и постановлений. Эти декреты становятся законодательными актами, быстро реагирующими на процесс столь непредсказуемый, столь стремительный и неудержимый, как страсти народных масс.
Нет ничего, что противостояло бы законодательному собранию. Разделения, а тем более независимости законодательной, исполнительной и судебной власти друг от друга на самом деле здесь не существует.
Ни в одном из кантонов представители исполнительной власти непосредственно народом не избираются. Они выбираются представителями законодательной власти.
514
Следовательно, исполнительная власть не обладает обычно свойственной ей силой; она лишь чужое творение и всегда будет оставаться верной служанкой другой власти. Но это не единственная причина ее слабости. Нигде в Швейцарии исполнительная власть не осуществляется одним человеком. Ее обычно доверяют небольшому собранию, где ответственность поделена на всех, а реализация власти затруднена. Кроме того, исполнительная власть лишена многих, присущих ей прерогатив. Она не реализует право вето либо пользуется им в очень ограниченных пределах по отношению к принятым законам. Она лишена права помилования, не имеет возможности назначать или увольнять своих служащих. У нее, собственно говоря, своих служащих и нет, поэтому она вынуждена обычно вести дела лишь с помощью муниципальных должностных лиц.
Однако основной недостаток законов швейцарской демократии — в плохой конституции и плохой организации судебной власти. Шербюлье говорит об этом, но, на мой взгляд, недостаточно. По-моему, он сам не до конца понимает, что в демократическом обществе судебная власть в первую очередь стоит как на страже интересов народа, так и выступает гарантом соблюдения им законности.
Идея независимости судебной власти — это современная идея. В средние века она была неизвестна или же по меньшей мере о ней имели лишь смутное представление. Можно сказать, что первоначально во всех странах Европы исполнительная и судебная власть были совмещены. Даже во Франции, где, как счастливое исключение, правосудие издавна существовало самостоятельно, нельзя говорить о полном разделении этих двух видов власти. Правда, нужно сказать, что там не судебная власть находилась в руках администрации, а, наоборот, часть административных функций контролировалась судебной властью. Швейцария, напротив, по сути дела, оказалась единственной европейской страной, где юридические службы полностью срослись с органами политической власти и превратились в их придаток. Можно сказать, что наше представление о правосудии как о некоей свободной и беспристрастной силе, которая противостоит сильным мира сего и может призвать любого гражданина к неуклонному исполнению закона, — это представление всегда было чуждо швейцарцам, да и сейчас оно еще не полностью завоевало их умы.
Новые конституции, без сомнения, определили судам более обособленное место, чем то, которое они занимали в старой структуре власти, однако не сделали их более независимыми. Суды нижней инстанции избираются народом и подлежат переизбранию, а Верховный суд каждого кантона избирается не исполнительной властью, а законодательной, при этом ничто не предохраняет его членов от ежедневной смены настроения парламентского большинства.
Народ или представляющая его ассамблея не только выбирают судей, но и ничем не ограничивают себя в выборе. Как правило, никакой профессиональной их квалификации не требуется. Впрочем, судья — простой исполнитель закона и не имеет права допытываться, соответствует ли конституции тот или иной закон. По правде сказать, судопроизводство находится в руках большинства, которое осуществляет его через своих судей.
Но даже если бы судебная власть в Швейцарии получила в законодательном порядке необходимые ей права и независимость, ей так же трудно было бы исполнять свои функции, ибо правосудие—это всегда сила традиций и общественного мнения, которые опираются на правовые нравы и воззрения.
Я мог бы легко выявить недостатки описанных мной порядков и доказать, что все они мешают народному правлению нормально развиваться, подталкивают его на поспешные решения и тиранические действия. Но это завело бы меня слишком далеко. Поэтому я ограничусь тем, что сопоставлю эти законы с теми, которые выработало у себя более старое, более мирное и процветающее демократическое общество. Господин Шербюлье полагает, что несовершенное общественное устройство швейцарских кантонов — это единственное, что может создать или согласна терпеть демократия. Сравнение, которое предлагаю я, докажет обратное и покажет, каким образом в других условиях, также исходя из принципа народовластия, но имея больше опыта, умения и мудрости, смогли прийти к иным результатам. В качестве примера я возьму штат Нью-Йорк, в котором проживает столько же людей, сколько во всей Швейцарии.
В штате Нью-Йорк, как и в швейцарских кантонах, принцип правления основан на верховной власти народа, осуществляемой через всеобщее голосование. Однако американский народ реализует свое право на власть лишь единожды, когда выбирает своих
515
уполномоченных. Никогда и ни при каких условиях он не присваивает себе ничего от законодательной, исполнительной либо судебной власти. Он выбирает тех, кто должен управлять от его имени, и отказывается от своей власти до следующих выборов.
Несмотря на то что законы изменяются, их основа всегда стабильна. В Америке изначально не предполагали, как в Швейцарии, подвергать конституцию периодическим пересмотрам, само ожидание которых держит народ в напряжении. Поэтому здесь в случае возникновения какой-то новой ситуации, когда законодательная власть принимает решение о необходимости внесения изменений в конституцию, эти изменения вносятся в соответствии с принятой процедурой.
Хотя здесь, как, впрочем, и в Швейцарии, законодательная власть не может не испытывать влияния общественного мнения, она устроена таким образом, чтобы противостоять его капризам. Ни один проект не станет законом, пока не будет рассмотрен двумя палатами депутатов. Эти два депутатских состава избираются одним и тем же порядком и составлены из таких же представителей народа. Обе палаты, таким образом, представляют народ, но различными способами: первая призвана отражать его каждодневно меняющиеся настроения, вторая — его постоянные привычки и наклонности.
В штате Нью-Йорк разделение власти имеет не декларативный, а реальный характер.
Исполнительная власть находится в руках не группы лиц, а одного человека, несущего за нее всю полноту ответственности и использующего свои права и прерогативы решительно и твердо. Будучи избранным народом, он не является, как в Швейцарии, ставленником и агентом законодательной власти; он равен ей, он, как и она, представляет, лишь в другой сфере, верховную власть народа, от имени которого и действуют они оба. Они черпают силу из одного и того же источника. Он не только называется исполнительной властью, но реально обладает ее естественными и законными полномочиями. Он командует вооруженными силами штата, назначает их высший командный состав; он выбирает большинство должностных лиц штата; он обладает правом помилования; вето, налагаемое им на решения законодательных органов, хоть и не окончательно, но чрезвычайно эффективно. Поэтому, если губернатор штата Нью-Йорк и не обладает властью какого-нибудь конституционного монарха Европы, он тем не менее имеет неизмеримо больше прав, чем любой кантональный совет в Швейцарии.
Однако наиболее разительны отличия в организации судебной власти.
Судья, будучи выходцем из народа и находясь в полной от него зависимости, представляет собой тем не менее власть, которой подчиняется сам народ. Судебная власть занимает здесь исключительное положение в силу своего происхождения, компетенции, постоянства, но в особенности потому, что пользуется поддержкой общественных нравов и мнений.
Члены высших судебных инстанций не избираются, как в Швейцарии, законодательным собранием, властью коллективной, а потому пристрастной, часто слепой и никогда не несущей никакой ответственности, а назначаются губернатором штата Высший судебный чин, однажды назначенный, считается как бы бессменным. От его внимания не уходит ни один процесс, любой приговор может быть объявлен только им. Можно сказать, что он не только интерпретирует закон, он его оценивает; когда законодательный орган в
