управлявшие вверенной им территорией при участии выборных дворян. Однако ж уездов было так много, что уследить за ними из Москвы было практически невозможно, поэтому накануне Полтавской битвы, в разгар булавинского восстания, государство было разделено на восемь губерний во главе с назначаемыми губернаторами, которым с 1713 года стали помогать ландраты — выборные от дворян. В состав губернии входили уезды, управление которыми в этом случае осуществляли выборные от дворян земские комиссары. Ландраты просуществовали до 1719 года, а губернии претерпели новую реорганизацию. Их поделили на провинции, те в свою очередь — на уезды. Стало от этого лучше или хуже, трудно сказать. Во всяком случае, податей собирать стали больше, для чего все делалось, но и число беглых крестьян увеличилось.
Первые годы правления Петра I Боярская дума еще продолжала выполнять свою роль. Продолжала, пока не вымерла, не вымерла самым естественным способом.
Петр за время своего царствования перестал давать думные чины кому бы то ни было. По мере такого естественного убытия бояр власть постепенно стала переходить в ближнюю канцелярию государя, во главе которой стоял шутовской князь-кесарь, управлявший вовсе не шутейски, ибо шутить страшный всем и каждому Федор Юрьевич Ромодановский не умел.
Но шло время, Россия превращалась в одно из ведущих государств Европы, и царю, видимо, стало уже неудобно пользоваться маскарадными персонажами и бутафорскими учреждениями. Отправляясь в печально знаменитый Прутский поход, Петр по примеру Древнего Рима учреждает свой Сенат и повелевает всем своим подданным слушаться сенатских указов, как его собственных. Этот орган должен был заменить собой думские комиссии, исстари назначаемые специально для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать». Помимо этого, Сенату было поручено взять на себя еще и роль «Расправной палаты» — своеобразного судебного департамента Боярской думы. Предполагалось, что Сенат вводится лишь на период отсутствия царя, однако и после завершения похода он продолжал оставаться на прежнем месте, постепенно превращаясь в постоянно действующий орган власти.
Сначала, с 1711 по 1718 год, он выполнял законодательные функции и представлял собой собрание доверенных лиц, специально назначенных для присутствия в нем; потом там стали заседать президенты коллегий (министры); а с 1722 года его состав становится смешанным — это назначаемые сенаторы и президенты некоторых коллегий (военной, морской, иностранной), но уже без законодательных полномочий. Сенату подчинялись все коллегии, появившиеся в 1718 году, сохранившиеся приказы и канцелярии, а также вся местная администрация, городская и губернская.
Это была европейская, и в первую очередь шведская, модель государственного устройства, которая крайне трудно приживалась на русской почве. Бывшие думные дьяки не изменились от того, что стали называться президентами или сенаторами. Укоренившиеся обычаи патриархального разрешения внутренних и внешних проблем проявлялись и в новых институтах государственной власти. Отсутствие достаточной культуры у новых государственных мужей, кроме всего прочего, накладывало отпечаток не только на их поведение, но и на отправление ими своих обязанностей по службе. Пережитки местничества, леность, неисполнительность, русские «авось» да «небось» продолжали господствовать на всех уровнях власти, с чем царь-недоучка и одновременно царь-реформатор никак не мог мириться.
Намучившись с этим скопищем малообразованных, но чванливых царедворцев, Петр Алексеевич решил ввести официальный надзор за деятельностью новых учреждений и отдельных должностных лиц. В Сенате, например, эту функцию на первых порах исполнял генерал-ревизор, затем его заменили дежурные гвардейские штаб-офицеры, которые должны были следить за порядком на его заседаниях, а в 1721 году, накануне Персидского похода, Петр учредил прокуратуру — «око государево». Посредником между государем и Сенатом стал генерал-прокурор. Он докладывал государю дела Сената, а Сенату передавал волю государя. С его согласия указы Сената приобретали обязательную силу, он же контролировал исполнение принятых решений. Вертикаль прокурорского надзора распространялась не только на Сенат, но и на Синод, коллегии и губернии, где были учреждены должности обер-прокуроров и прокуроров. По значимости генерал- прокурор практически становится вторым лицом в империи после монарха.
Но и это не разрешило существовавших проблем. Казнокрадство, мздоимство и элементарное воровство продолжали «править бал». Для наблюдения за государственными чиновниками и искоренения злоупотреблений с их стороны устанавливается негласный надзор в лице обер-фискала и пятисот фискалов, вверенных тому же генерал-прокурору. Доносительство стало профессией, причем материально выгодной, ведь половина штрафа, взимаемого с провинившегося, шла в карман фискалу.
Повсеместное воровство порождало и повсеместный надзор. Даже к фельдмаршалу Шереметеву был приставлен сержант гвардии, обязанный следить за его поведением и обо всем предосудительном докладывать государю. Доходило до абсурда. По распоряжению одного рядового гвардии за волокиту со сбором налогов были наложены оковы на тверского воеводу и его ближайших помощников, а по распоряжению другого — за неряшливо составленную отчетность на цепь посажен московский вице- губернатор Воейков.
Наверху карательной пирамиды, созданной Петром, находились органы политического сыска. Мы уже упоминали о печально знаменитом московском Преображенском приказе времен Ф. Ю. Ромодановского, через который прошли сотни преступников и, нужно полагать, тысячи ни в чем не повинных людей. Чтобы подвергнуть несчастного пыткам, было вполне достаточно устного доноса, какого-то недоразумения или просто попасть под горячую руку царю-батюшке.
Но умер Ромодановский, ликвидирован приказ, а функция-то осталась, и вот на смену им приходят Петр Андреевич Толстой и Андрей Иванович Ушаков со своей Тайной канцелярией, которая в скором времени прославится убийством наследника престола Алексея Петровича.
И все-таки нужно отдать должное Петру — принцип неотвратимости наказания за совершенные преступления при нем действовал практически безукоризненно. Ни прежние заслуги, ни близость к трону, ни высокие звания, ни даже кровное родство не гарантировали неприкосновенность личности преступающего закон и поступающего против воли самого царя. За выдачу лишнего жалованья своему брату и растрату казенных денег во время поездки во Францию был отрешен от всех должностей, лишен имущества и отправлен в ссылку бывший вице-канцлер и сенатор барон Михаил Шафиров. За недостойное поведение в Сенате разжалован в солдаты и отправлен надзирать за строительством Ладожского канала обер-прокурор Скорняков-Писарев. За взятки колесован обер-фискал Алексей Нестеров, а его преемник Михаил Желябужский за подделку документов был бит кнутом и сослан на каторгу. Неоднократно царь собственноручно бивал палкой за воровство своего друга и наперсника князя Александра Меншикова.
В петровское время предпринималась безуспешная попытка разделить власть судебную и административную. Причем эта в общем-то прогрессивная идея принимала самый неожиданный оборот. Было время, когда суду, состоящему из трех гвардейских офицеров — майора, капитана и поручика, предлагалось выносить решения не в соответствии с законом, а «согласно здравому смыслу и справедливости». Хорошо еще, что вовремя одумались, так как разное понимание справедливости, нехватка подготовленных кадров и разногласия, тут же возникшие между ветвями власти, могли привести к самым печальным последствиям. В 1722 году в каждой губернии вновь появился надворный суд под председательством губернатора, а в каждой провинции — провинциальный суд под председательством воеводы.
Кадры, кадры… Даже через двести лет эта проблема будет стоять настолько остро, что фраза: «Кадры решают все», — произнесенная почитателем Петра, будет еще сто лет звучать актуально. Петра Алексеевича задним числом обвиняют в том, что он, создавая школы, не озаботился пропитанием учеников, отчего те голодали и нищенствовали; что для дворянских детей он установил учебную повинность, за уклонение от которой могли последовать жестокие репрессии, а безграмотность лишала их права владения имениями и даже препятствовала вступлению в брак.
А как бы мы хотели? Ведь заставляем же мы детей умываться и чистить зубы каждый день. Что было бы с Россией, если бы в начале XVIII века в ней вдруг восторжествовала идея свободы личности? Большинство бросилось бы в бега от государственных повинностей, превращаясь в «гулящих людей», бродяг, разбойников, недорослей. Стала бы Россия империей и, вообще, сохранила бы она свой суверенитет в этих условиях, да еще при таких агрессивных соседях, как Швеция, Турция, Польша? Вряд ли. Поэтому все, что делал Петр по упорядочению внутригосударственных отношений, было государственно необходимо. Не демократично, но государственно необходимо.
