расправу коллежскую; членам коллегии одним во время моей отлучки в Сенат решать дела нельзя, отчего в таких многочисленных делах беспрестанная остановка и на коллегию нарекание. В той же многодельной коллегии ныне вице-президента и добрых помощников нет за разбором по иным коллегиям лучших царедворцев; когда при коллегии бываю я, то работаю, сколько могу по малым моим силам, и дела решаются; но хотя решаются они и настоящим образом, однако не только мне, но и ангелу бесплотному на народ наш угодить и без упреков от него быть никак нельзя, как вашему величеству самому известно. Из Юстиц-коллегии в три года дел с 15 перенесено в Сенат по челобитью недовольных, да и те еще там не решены и ничего на коллегию не показано. В прошлых годах князь Яков Фед. Долгорукий, когда сидел в Судном московском приказе, то в один год с полтораста дел по челобитьям на его вершение было перенесено в расправную палату; и тому судье угодить на наш народ было невозможно. Юстиц-коллегия, исполняя все верно и не угождая произволам некоторых нажила себе многих неприятелей, всегда вредящих тайно и явно; особливо же некоторая знатная особа, которая с протоколистом Иностранной коллегии Протопоповым важное имела прежде дело у нас в коллегии и по желанию своему не получила успеха, несет на меня партикулярно свою неукротимую злобу и, где найдет случай, великий вред мне причиняет и других к тому же подучает; нрав этой особы, думаю, и самому вашему величеству известен. Также и другие знатные особы, имеющие по фискальским доношениям на себя дела, а иные, за своих сродников и приятелей заступаясь, увидав, что я им без поманки и без всякой корысти по делам их не угождаю, всячески с своими приятелями и фамилиями намереваются и угрожают у вашего величества и в Сенате всегдашний вред мне причинять, отчего я, в таком своем крайнем сиротстве будучи постоянно, опасаюсь их, ибо и Геркулес едва ли бы мог против двоих стоять».
Мы видели, что в 1708 году Петр разделил государство на губернии, губернии разделялись на провинции. Правители пограничных губерний в описываемое время назывались генерал-губернаторами, в остальных — губернаторами; помощниками их были вице-губернаторы, иногда, впрочем, вице-губернаторы управляли целою губерниею: так, Курбатов в звании вице-губернатора управлял всею Архангельскою губерниею; как видно, здесь была уступка родовитым людям: царь не хотел дать человеку холопского происхождения одинакого звания с Ромодановскими, Голицыными и Апраксиными; в указе 6 марта 1712 года было сказано: господ Петра Апраксина, князя Дмитрия Голицына, Петра Салтыкова, князя Матвея Гагарина писать губернаторами, Алексея Курбатова — вице-губернатором. Провинции управлялись воеводами; при губернаторах и воеводах находилась земская канцелярия , приводившая в исполнение все распоряжения губернатора или воеводы. Указом 24 апреля 1713 года в областное управление внесено было коллегиальное начало: велено назначить ландратов: в больших губерниях — по 12, в средних — по 10, в меньших — по 8; их должность состояла в том, что они все дела с губернатором решали и подписывали, и «губернатор у них не яко властитель, но яко президент»; он имел только два голоса и никакого дела без них не делал. Ландраты выбирались в каждом городе или провинции всеми дворянами за их руками. В 1719 году ландраты исчезают, как видно по недостатку в людях. Для суда учреждены были земские судьи, или ландрихтеры и обер-ландрихтеры, и, чтоб дать им большую независимость, они и имения их были изъяты из-под ведомства губернаторского; судились ландрихтеры в Сенате. Жалобы на несправедливые решения губернаторов и судей поступали в расправную палату при Сенате, где чинили указ по тем делам. В 1720 году в значительных городах учреждены были надворные суды для дел гражданских и уголовных. Надворный суд составлял высшую инстанцию в областном судоустройстве, среднюю составлял суд провинциальный и последнюю — нижний городовой суд; как в надворном, так и в нижнем судах в столицах упоминаются обер-ландрихтеры в качестве президентов. Мысль об отношениях судебной власти к административной находим в следующей инструкции воеводам: «Хотя воеводе не надлежит ссор тяжебного дела судить и судьям в расправе их помешательства чинить, однако ему крепко смотреть, чтоб земские судьи уездный суд управляли по инструкции и подданных волокитами не утесняли. Воеводе велеть уставы, паче же в смертных делах, по знатным праздникам прихожанам в церквах трижды в год прочитать. Смертные дела воеводе каждое к своему подлежащему суду отсылать и по определению дворового суда действо производить». В указе из Юстиц-коллегии 1719 года также предписывается губернаторам и вице-губернаторам смотреть, чтоб не было волокиты и напрасных убытков челобитчикам всякого чина, особенно же призирать бедных людей, вдов и сирот безгласных и беспомощных. Чем для целого государства была Камер-коллегия, тем в губерниях были земские конторы, управлявшиеся земским камериром, или надзирателем сборов; у камерира были три книги: в первой были обозначены все источники казенных доходов; во второй — все получения и выдачи; в третьей — все свидетельства и счеты; земский комиссар собирал и записывал все казенные доходы, кроме пошлин. В январе 1715 года было постановлено, чтобы в тех городах, в которых нет гарнизонов, обер-комендантам и комендантам не быть, быть вместо них ландратам, по одному человеку над каждою долею, в которой содержится 5536 дворов или по скольку будет удобнее по расстоянию места, больше или меньше, по рассуждению губернаторскому. С ландратами для управления всяких сборов и земских дел в каждой доле быть по одному комиссару. В тех городах, которые прилегли к украинным местам и для опасения от неприятельских набегов будут в них гарнизоны из ландмилиции (т.е. земское войско ), в таких городах быть комендантам, которым ведать и ландратское правление. Из ландратов всегда быть при губернаторах по два человека, с переменою по месяцу или по два месяца, а в их отсутствие должность их исправляют комиссары. В конце года все ландраты съезжаются к губернаторам со всеми ведомостьми своего правления для счета и решения дел всем вместе. Губернаторам ни для каких сборов и дел от себя никуда в ландратское правление нарочных не посылать, кроме того случая, если кто-нибудь из ландратов впадет в погрешение или спор какой будет в землях; в таких случаях для розыску и межеванья посылать ландрихтеров, а судить ландратов губернаторам самим с вице-губернаторами и ландратами. Посадских людей ландратам ни в чем не ведать и ни в какие их дела не вступать, а иметь им для управления своих дел и земских сборов бурмистров за выборами, с ведома губернаторского; в исках своих бить челом посадским на крестьян ландратам, а крестьянам на посадских — земским бурмистрам. Тогда же назначено было жалованье: губернаторам — 1200 рублей денег, 600 четвертей хлеба, с.-петербургскому — вдвое. Вице-губернаторам: петербургскому — 3000 рублей (?), 300 четвертей хлеба; прочим — по 600 рублей и 300 четвертей. Ландрихтерам: петербургскому — 600 рублей и 150 четвертей, прочих губерний — 300 рублей и 150 четвертей. Обер-инспекторам (за торговлею) петербургскому и рижскому — по 1200 рублей. Комиссарам петербургским и из губерний, в Петербурге при Сенате находящимся, — 120 рублей и 60 четвертей; губернским — по 60 рублей и по 30 четвертей. Дьякам в губерниях — по 120 рублей и по 60 четвертей; подьячим старым — по 60 рублей и по 30 четвертей; середней статьи — по 40 рублей и 20 четвертей, молодым — по 15 рублей и 10 четвертей.
Учрежден был Сенат, коллегии, дано новое устройство областям, а нового уложения не было. Мы видели, что в 1700 году государь велел боярам сидеть у уложенья, снести Уложенную книгу 1649 года с новыми статьями и вершенными делами. Но, чем далее шли по дороге преобразований, чем более знакомились с иностранным бытом, тем менее становились довольны Уложением царя Алексея Михайловича. Учрежден Сенат, вместо приказов — коллегии, в областях — губернаторы, ландраты и ландрихтеры, надворные суды и канцелярии, всюду — новые порядки: неужели же при этом останется старое уложение? В апреле 1718 года был дан именной указ о сочинении регламента всем коллегиям на основании шведского устава, и в следующем же месяце последовала резолюция на доклад Юстиц-коллегии об устройстве судебных мест по примеру Швеции, о переводе шведского уложения и об учинении свода российских законов с шведскими. Президент Юстиц-коллегии Матвеев писал Макарову через два месяца после того: «Я ныне токмо починаю ослабу от болезни своей иметь и, хотя тяготою оной болезни своей одержим, однако ж в повсевременном ныне труде пребываю сам при своде шведского устава с российским Уложением, не покладываяся в том ни на кого; и хотя которые приказные люди при том деле есть, но во всем моя несклонная работа умножается, понеже в таких нужных делах на не заобычных людей положиться, ни им управить без меня невозможно». В декабре 1719 года был дан указ Сенату о начатии заседаний для слушания уложения 7 января 1720 года; в указе говорилось: «Слушаючи оное, которые пункты покажутся несходны к нашему народу, то против оных из старого уложения или новые пункты делать; тако же ежели покажутся которые в старом уложении важнее, нежели в шведском, те тако ж противу написать и все то нам к слушанью изготовить. Для поместных дел взять права эстляндские и ляфляндские, ибо оные сходнее и, почитай, одним манером владения имеют, как у нас». В мае 1721 года
