всего, конституционные изменения, проводившиеся ранее в отдельных штатах, обеспечили необходимый прецедент. Кроме того, как выяснилось, среди делегатов господствовало стремление к усилению федеральной власти. Небольшая группа оппонентов вместо того, чтобы вести неравный бой, предпочла покинуть конференцию. Немалую роль сыграл и тот факт, что заседания проводились в закрытом режиме: вдали от ушей широкой публики делегаты не боялись свободно высказывать мнения.
Итак, договорившись начать все с чистого листа, участники Конвента приступили к обсуждению деталей новой политической системы. Одним из наиболее спорных моментов стал вопрос о представительстве в двухпалатной легислатуре. Фракция федералистов предлагала придерживаться пропорционального принципа – чем крупнее штат, тем большее число представителей он имеет в нижней палате легислатуры; верхняя палата избирается членами нижней палаты из кандидатов, представленных всеми штатами. Их оппоненты доказывали, что подобная система чревата ущемлением прав мелких штатов: слишком мало мест будет у них в нижней палате, а в верхнюю, возможно, и вовсе никто не пробьется. В качестве альтернативы они настаивали на равном представительстве. В конце концов был установлен так называемый «Великий компромисс», согласно которому палата представителей (нижняя) формировалась по пропорциональному принципу, то есть в зависимости от численности населения штатов; а в сенате (верхней палате) штаты были представлены на равной основе – по два сенатора от каждого штата.
Ожесточенные споры вызвал вопрос, что именно следует понимать под термином «население штата». В связи с этим на Конвенте впервые заговорили о проблеме рабства в стране – причем, не в морально-этическом, а в политическом и экономическом аспектах. Делегаты – хоть и были в массе своей горячими приверженцами революционно-демократических принципов – твердо и неукоснительно настаивали на сохранении института рабовладения. Они отказывались даже обсуждать возможность отмены рабства в штатах. Аргументация сводилась к следующему: они, почтенные граждане, собрались здесь, чтобы обсудить насущные проблемы свободы и власти в государстве, а проблемы эти, как известно, имеют отношение лишь к белому населению (если уж быть точными, к белому мужскому населению). Другими словами, в своих дебатах они готовы были затронуть американскую систему рабовладения, но лишь в той мере, в какой та касалась свободных белых граждан, а отнюдь не чернокожих рабов. Представители южных штатов настаивали на включении рабов в общее население страны, поскольку это было им выгодно – чем больше рабов, тем больше политической власти получал регион в федеральном правительстве (хотя, естественно, рабы не принимали никакого участия в решении политических вопросов и, по сути, являлись не более чем марионетками). Северяне, в свою очередь, соглашались учитывать негров, но на правах «имущества» южан, имея в виду вопрос налогообложения. Здесь работала своя схема: чем больше рабов, тем богаче считался плантатор, а следовательно, тем большим налогом он облагался. И в конечном счете тем большие суммы отчисляли южные штаты в казну федерального правительства. После долгих обсуждений решили воспользоваться формулой конгресса Конфедерации, согласно которой лишь три пятых от общего числа рабов включалось в состав населения штата – равно с целью представительства и налогообложения. А поскольку в прошедшие семьдесят лет государство не удосужилось установить прямые федеральные налоги, можно считать, что южане вышли победителями в этой сделке.
Кроме того, Конвент принял два закона, имевших прямое отношение к проблеме рабовладения. Раздел 9 статьи I разрешал ввоз рабов на территорию США – в ближайшие 20 лет (до 1808 г.) конгресс не намеревался вмешиваться в иностранную работорговлю. Зато в вопросе о беглых рабах конгрессмены не стали сдерживаться. Специальным постановлением (раздел 2 статьи IV) конгресс запретил способствовать побегу рабов и устанавливал обязанность их возврата хозяину. Примечательно, что, решая вопросы рабовладения, авторы конституции намеренно избегали пользоваться словами «раб» или «рабство» – вместо того чернокожих невольников именовали «людьми, по долгу работы или службы привязанными к штату», или же просто «другими людьми». Ай да виртуозы! Создатели американской конституции умудрились разрешить проблему рабства, не называя вещи своими именами. Однако какими бы литературными метафорами они ни пользовались, следует со всей определенностью признать: принятая Конвентом конституция утверждала и защищала интересы рабовладельцев.
Установив в завуалированном виде пределы американской свободе – по расовому и гендерному признаку, делегаты перешли к менее щекотливому вопросу, где решения можно было принимать прямо и открыто, а именно – к определению полномочий нового правительства. Тут обсуждение прошло не в пример более гладко. В сентябре проект конституции был готов для ратификации. Специальным конвентам в каждом штате вменялось в обязанность либо принять документ, либо его отклонить. Отдельная статья самой конституции предусматривала, что для ее утверждения необходимо согласие всего девяти штатов. Благодаря этому ратификация становилась более вероятным, хоть и не стопроцентным событием.
Читатель легко себе может представить реакцию вчерашних революционеров, приверженцев республиканских взглядов на новую политическую модель государства. Ничего хорошего рядовым американцам она не сулила. Конституция предполагала создание мощного централизованного правительства, которое сосредоточивало в своих руках небывалую власть. У него хватало рычагов, чтобы навязать гражданам свою волю. Правительство имело право облагать подданных налогами, контролировать коммерцию, собирать армию и использовать ее для подавления мятежей и в иных целях. Что еще непривычнее для тогдашнего американского менталитета, исполнительная власть концентрировалась в руках одного человека, который обладал беспрецедентным правом накладывать вето на решения легислатуры. Конституция предусматривала широчайший круг полномочий для правительства, но почему-то забывала противопоставить ему список гарантированных прав рядовых граждан. Возникал закономерный вопрос: а чем подобная форма правления отличается от вынужденной тирании времен революции? Представьте себе также многообразие ветвей власти подобного гипотетического правительства – все эти политические институты, всевозможные посты и должности (каждый со своими нюансами), малопонятную процедуру выборов и проч., и проч. Бедному обывателю немудрено было запутаться. Похоже, создатели новой конституции напрочь забыли призывы Томаса Пейна к простоте и воспроизвели в своем детище поистине византийские каноны политической кухни – нарочито усложненные и запутанные. Все те же приемчики, которые правящие режимы Старого Света использовали, чтобы сподручнее было и власть захватить, и свои интриги от глаз людских спрятать. И, наконец, представьте себе, что весь этот сомнительный прожект вырос на месте величайшей славы американского народа! Что людям – во имя свободы проливавшим кровь на полях сражений, терпевшим голод и холод, сумевшим победить в неравной схватке – вместо заслуженной награды предлагают вот такой макет расширенной республики! Проект заведомо абсурдный, ибо базируется на ложной предпосылке, будто одно-единственное правительство способно управлять огромной страной, населенной разными народами, и при этом сохранять верность республиканским принципам. Да ведь любому человеку, мало-мальски знакомому с историей и теорией республиканского движения, ясно: данная форма правления оправдывает себя лишь в условиях небольшого государства с однородным в этническом смысле населением. Да что там они себе думают, эти парни из Филадельфии? Почему ведут такую рискованную игру, игнорируя уроки истории? Да ведь это откровенное предательство самого духа революции!
Вовсе нет, ответствовали парни из Филадельфии, ни о каком предательстве речи не идет. Напротив, то, что они предлагают, служит спасению дела республиканской революции. Создатели конституции доказывали, что их политическая модель является логическим продолжением и развитием модели 1776 года. Опытные политики, умеющие держать нос по ветру, они поспешили назваться «федералистами», хотя имя это больше подходило как раз их оппонентам – сторонникам децентрализованной государственной власти. Увы, эта группа истинных федералистов проявила меньшую расторопность и неожиданно для себя обнаружила, что на них наклеен опасный ярлык «антифедералистов» – со всеми вытекающими отсюда малоприятными последствиями.
Осуществив эту хитроумную политическую рокировку (и обеспечив себе общественное признание), новоявленные федералисты озаботились проведением широкой разъяснительной работы в массах. Джеймс Мэдисон, Александр Гамильтон и Джон Джей подготовили к печати серию из 85 анонимных политических эссе под общим (весьма красноречивым!) названием «Федералист». В этих эссе авторы анализировали причины, которые привели к краху Конфедерацию, разъясняли преимущества собственной политической системы, формулировали истинные ценности и цели республиканской формы правления. Их изыскания могут служить наилучшим введением в конституцию.
Пытаясь разобраться в причинах неудач своих предшественников, Мэдисон, Гамильтон и Джей восстанавливали историю возникновения «Статей Конфедерации». По их мнению, сам процесс создания Конфедерации породил целый ряд проблем. Припомните, как все было, призывали они. Второй Континентальный конгресс поручил специальному комитету подготовить проект «Статей Конфедерации» и принял этот проект на ура; так же бездумно легислатуры штатов его ратифицировали. Другими словами, Конфедерацию придумали и одобрили тогдашние правительства. Это что же получается, господа хорошие? Одно правительство создает другое? Как можно при таком положении дел гарантировать соблюдение прав отдельного гражданина? Далее, в условиях Конфедерации органы власти размещались и работали непосредственно на территории штатов. Верховная же власть в таких условиях попросту бездействовала. А это верный путь для подрыва самой идеи свободы и независимости. И, наконец, вопреки принципу разделения власти, «Статьи» предусматривали сосредоточение всех полномочий фактически в одних руках – а именно, у конгресса Конфедерации. Поступать так – значит полностью игнорировать уроки революции. Разве не понятно, что сконцентрированная таким образом власть неминуемо ведет к тирании, даже если ее носителем является законодательный орган?
Федералисты доказывали, что подобное правительство (со всеми его изначальными огрехами) окажется не только неработоспособным, но и враждебным демократии. А попытки частичного реформирования лишь ухудшают ситуацию, особенно же это относится к предложению антифедералистов расширить полномочия конгресса, и без того являвшегося единственным носителем власти. Сторонники Конфедерации, похоже, забыли уроки недавней истории, а они заключаются в следующем: законодатели, на которых возлагались большие надежды, проявили себя не только неумелыми, но и насквозь коррумпированными правителями. А небольшие размеры республики (или штата) лишь усугубляют проблему. Учитывая общность политических интересов жителей штата, не составит труда сформировать устойчивое большинство, позволяющее выиграть любые выборы. Таким образом, это большинство получает беспрепятственный доступ к власти – вопреки пожеланиям оставшегося за бортом меньшинства. Конечным же результатом является такой общественный строй, при котором означенное большинство станет невозбранно править в свое удовольствие, а политические права остальных граждан будут безнаказанно попираться. На общегосударственном уровне дела обстоят ничуть не лучше: каждый штат живет по своим собственным законам и преследует собственные выгоды, полностью пренебрегая интересами всего государства.
Так, пункт за пунктом, авторы «Федералиста» излагали проблемы Конфедерации и объясняли, каким образом новая конституция может их решить. Во-первых, существующее правительство не принимало участие в создании конституции – этим занимались специально собранные делегаты, которые по завершении своей миссии снова разъехались по домам. Точно так же – специально и на короткий срок – в штатах были выбраны конвенты для ратификации предложенного проекта. Иными словами, конституцию создавали не правящие на тот момент структуры, а временно облеченные полномочиями представители народа. Неспроста первые три слова, определяющие авторов документа, звучат как «Мы, народ Соединенных Штатов…», а не «Мы, Соединенные Штаты…»
Во-вторых, создатели конституции признавали, что правительство – хоть федеральное, хоть штата – не является носителем наивысшей власти. Власть эта сосредоточена за пределами правительства – в руках народа; а принятая народом конституция, собственно, и является «высшей и конечной инстанцией власти».
В-третьих, федералисты настаивали, что предлагаемая ими модель власти предусматривает надежную защиту от самой власти – благодаря тому, что ее авторы неукоснительно следовали революционным принципам и учитывали опыт недавних событий. Они признавали, что любая власть склонна к коррумпированности, и не важно, кому она принадлежит – федеральному правительству или правительству штата, законодательным или исполнительным органам, судебной инстанции или даже самому народу – власть портит всех. А значит, во избежание нежелательных последствий ее следует минимизировать. Предыдущее правительство пыталось это сделать, но потерпело неудачу – возможностей не хватило. Отсюда вывод: правительство нуждается в «силе».
Предлагаемая модель конституции предусматривала лучшее решение: она дает великую власть, но никому не доверяет. «Если бы люди были ангелами, – говорится в 51 выпуске «Федералиста», – то никакого правительства им бы вообще не понадобилось. С другой стороны, если бы людьми правили ангелы, то такое правительство не нуждалось бы в контроле, ни внешнем, ни внутреннем». Однако, увы, во всех – и в тех, кто правит, и в тех, кем правят, – присутствует не только ангельское, но и дьявольское начало. И правящие инстанции обязаны учитывать сей фактор и относиться к нему со всей серьезностью; необоснованный оптимизм по поводу человеческой натуры в данном случае граничит с преступной глупостью.
Что можно предпринять конкретно? Прежде всего, необходимо обеспечить разделение власти внутри предполагаемого правительства. Вместо прежнего однопалатного конгресса, контролировавшего все сферы общественной жизни, следует сформировать три ветви власти, каждая из которых тем или иным образом представляла бы народ и имела бы собственные четко очерченные функции: создавать законы, исполнять законы и, наконец, интерпретировать законы. Однако заниматься собственными делами не означает заниматься ими беспрепятственно, замкнувшись в собственном мирке. Отсюда следующее необходимое условие: каждая из этих инстанций должна обладать возможностью контролировать и уравновешивать власть другой, то есть функции контроля тоже следует распределить между означенными тремя ветвями. К примеру, конгресс прописывает законы, но президент имеет право наложить вето на любой из них. Со своей стороны, конгресс может отменить президентское вето, если за то выскажутся две трети конгрессменов. Следующая рекомендация касается того, когда и каким образом официальные лица занимают свои посты, то есть приобщаются к власти. Федералисты отвергали идею проведения единых всеобщих выборов, подразумевающих полную и единовременную смену власти во всех инстанциях. Вместо того они предлагали разнести эту процедуру (как по срокам, так и по способам проведения). Так, члены палаты представителей избираются народным голосованием; сенаторов выбирают легислатуры штатов (во всяком случае так было вначале[10]); президент занимает свой пост по решению так называемой «коллегии выборщиков» (члены которой набираются по определенной схеме от штатов); кандидатов в члены Верховного суда,
