Шерри Р. Арнштейн.
Лестница гражданского участия
Идея гражданского участия некоторым образом сравнима с приёмом в пищу шпината: никто принципиально не против, так как это полезно. Участие управляемых в своём правительстве является в теории краеугольным камнем демократии — всеми почитаемая идея, которая практически всегда вызывает энергичные овации. Однако бурные аплодисменты сменяются вежливыми хлопками, когда этот принцип начинают отстаивать неимущие чёрные, мексиканские американцы, пуэрториканцы, индейцы, эскимосы и белые. А когда неимущие определяют участие как перераспределение властных полномочий, всеамериканский консенсус по этому фундаментальному принципу взрывается несогласием со множеством откровенно расистских, националистических, идеологических и политических оттенков.
В последнее время было много выступлений, статей и книг, в которых подробно исследуется,
1. Гражданское участие — это гражданское управление
Поскольку данный вопрос стал яблоком политического раздора, большинство ответов на него было намеренно погребено в безобидных эвфемизмах типа «самопомощи» или «участия граждан». Другие же ответы приукрашивались вводящими в заблуждение фразами, наподобие «абсолютного контроля», которым никто — в том числе и президент Соединённых Штатов — не обладает и не может обладать. В околесице этих сдержанных эвфемизмов и ожесточённой риторики даже учёным мужам нелегко следить за спором. А публику, читающую только заголовки, он просто сбивает с толку.
Мой ответ на категорический вопрос «что это такое» очень прост: гражданское участие — синоним гражданского управления. Это перераспределение властных полномочий, которое позволяет неимущим гражданам, исключённым ныне из политических и экономических процессов, сознательно приобщиться к ним в будущем. Это стратегия, с помощью которой неимущие участвуют в определении того, как происходит обмен информацией, формулируются цели и политический курс, распределяются налоговые ресурсы, работают программы и выделяется помощь в виде подрядов и финансовой поддержки. Короче говоря, это средство, с помощью которого они могут вызвать к жизни серьёзную социальную реформу, которая даст им воспользоваться своей долей благ общества изобилия.
1.1. Пустой отказ в противовес выгоде
Существует серьёзная разница между пустым ритуалом формального участия и обладанием реальной властью, необходимой, чтобы влиять на исход процесса. Эту разницу блестяще резюмировали в одном из своих плакатов прошлой весной [1968 г.] французские студенты, поясняя причину своего бунта (см.
2. Виды участия и «неучастия»
В анализе этого запутанного вопроса может помочь типология из восьми уровней участия. Для наглядности восемь типов организованы в виде лестницы, каждая ступень которой соответствует степени полномочий граждан в определении конечного продукта (см.
Самые нижние ступеньки лестницы — это (1) манипулирование и (2) психотерапия. Эти две ступеньки описывают уровни «неучастия», которые были придуманы для подмены подлинного участия. Их подлинная цель — не дать людям возможность участия в планировании или осуществлении программ, а предоставить власть имущим возможность «учить» и «лечить» участников. Третья и четвёртая ступеньки — это уже уровни «символических мер», которые позволяют неимущим слушать и иметь право выразить своё мнение. Назовём их (3) информирование и (4) консультирование. Когда власть имущие предоставляют их на уровне общего участия, граждане действительно могут слушать и быть услышанными. Но в этих условиях им не достаёт полномочий, гарантирующих, что их мнение будет услышано властителями. Когда участие сводится к этим уровням, нет возможности проверить, как выполняются обещания, нет «мускульной силы», а значит, и нет уверенности, что существующее положение вещей изменится. Пятая ступенька — (5) умиротворение — это просто более высокий уровень символических мер, поскольку здесь правила игры предусматривают для неимущих право совещательного голоса, но при этом сохраняют за власть имущими всё то же право принимать решения.
Выше на лестнице располагаются уровни гражданского управления со всё увеличивающейся привилегией принятия решений. Граждане могут вступать в отношения (6) партнёрства, что позволяет им вести переговоры и находить компромиссы с традиционными носителями власти. На самых верхних ступеньках — (7) делегирование полномочий и (8) гражданский контроль — неимущие граждане получают большинство в принятии коллективных решений, или всю полноту управленческой власти.
Естественно, лестница из восьми ступеней — это упрощение. Однако она помогает проиллюстрировать мысль, которую многие авторы упустили из виду, — что участие граждан имеет свои существенные градации. Знание этих градаций позволяет без помощи метафор понять всё более резкие требования участия со стороны неимущих, а также всю гамму путаных пояснений власть имущих.
Хотя в нашей типологии использованы примеры из таких федеральных программ, как «модернизация городов», «борьба с бедностью» и «образцовые города», сложившееся положение вещей легко можно проиллюстрировать тем, что сейчас происходит в церкви, сталкивающейся с требованиями расширения прав со стороны священников и прихожан, которые считают, что она должна изменить свою миссию; в колледжах и университетах, которые в ряде случаев превратились буквально в арену боевых действий из-за требований студенческого контроля, или государственных школах, мэриях и полицейских управлениях (или в «биг-бизнесе», который скорее всего станет следующим в постоянно расширяющемся списке целей). Основные точки преткновения по существу те же — кто был никем, пытается стать «кем-то»
